passivehouse.kcpc.com.cn 主办：住房和城乡建设部科技与产业化发展中心
住房和城乡建设部科技与产业化发展中心
刘珊
C40城市气候领导联盟哥本哈根办公室
邱育平
北京建筑节能研究发展中心
周宁
北京和纽约在社会、经济、文化和政治层面对全球事务产生重要影响，中国社会科学院财经战略研究院与联合国人居署2019年底合作发布的报告《全球城市竞争力报告2019-2020:跨入城市的世界300年变局》中将纽约、伦敦、东京、北京、巴黎列为五大全球城市。北京和纽约的建筑能源消耗和碳排放水平在工业、建筑、交通三大领域中均居首位，同样面临着气候和能源的双重挑战，为此这两座城市一直致力通过提升建筑能效水平引领低碳发展实践，以实际行动助力《巴黎协定》目标的实现。本文将通过总结和对比两座城市在建筑能效提升方面发布的相关政策和采取的有效行动，以期为其他城市提供参考和借鉴。
1北京市建筑能效提升政策研究
近年来，北京市持续着力提升新建建筑节能强制性标准，探索超低能耗建筑、近零能耗建筑等高性能建筑技术研究、试点示范和自愿性标准编制等工作，并通过实施能耗限额管理和节能改造，逐年提升既有公共建筑能效水平，达到能耗和强度双控的节能减排目标。
1.1率先提升新建建筑标准能效水平
北京在新建建筑节能标准提升方面一直走在全国前列，2013年1月1日起北京市率先实施节能75%的居住建筑节能设计标准[1]，居住建筑采暖耗热量指标由原来的14.65W/m2降至10.5W/m2，2015年11月1日起实施的新版公共建筑节能设计标准提高了对围护结构热工性能、采暖空调设备和照明设备能效的要求，全年采暖、通风、空气调节和照明的总能耗减少约20～23％[2]。2020年7月北京市正式发布了《居住建筑节能设计标准》（DB11/891-2020）[3]，是全国首个地方标准将居住建筑节能率由75%提升至80%以上，在上一版建筑节能标准的基础上进一步提升了20%，达到世界同类气候地区居住建筑节能设计先进水平。该标准重点提高了建筑围护结构热工性能，大幅提高了外窗的传热系数标准，提出了规定性指标与性能化指标双控的要求，增加了设置太阳能光伏发电的规定等。
1.2大力发展超低能耗建筑
2016年10月，北京市住建委和发改委印发了《北京市“十三五”时期民用建筑节能发展规划》[4]，指出“十三五”时期（2016-2020年）是落实首都城市战略定位、加快建设国际一流的和谐宜居制度的关键时期，建筑节能领域将深入贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，提升建筑能效水平，建设绿色低碳生态家园，缓解城市发展与能源消费之间的矛盾，改善城市环境质量和人民生活品质，并提出要在“十三五”期间“出台超低能耗建筑推广政策、编制超低能耗技术导则或设计标准，到2020年完成不少于30万平方米超低能耗建筑示范项目”。同年，北京市住建委、规划国土委、发改委和财政局又联合发布了《北京市推动超低能耗建筑发展行动计划（2016-2018年）》[5]，针对发展目标细化了各部门职责分工并提出了明确的资金奖励政策，政府投资的项目，增量投资由政府资金承担；社会投资的项目由市级财政给予一定的奖励资金，被认定为第一年度的示范项目，资金奖励标准为1000元/平方米，且单个项目不超过3000万元；第二年度的示范项目，资金奖励标准为800元/平方米，且单个项目不超过2500万元；第三年度的示范项目，资金奖励标准为600元/平方米，且单个项目不超过2000万元。2017年6月，北京市住建委、财政局、规划国土委共同研究制定了《北京市超低能耗建筑示范工程项目及奖励资金管理暂行办法》[6]，对示范项目的申报、管理、专项验收、奖励资金的管理做了明确规定，鼓励各区政府研究制定本区关于超低能耗建筑的奖励政策，加大对超低能耗建筑项目支持力度。
在目标引领和政策支持下，北京市逐步建立了超低能耗建筑技术路线并启动编制了《超低能耗居住建筑设计标准》（DB11/T1665-2019）、《超低能耗建筑节能工程施工技术规程》（征求意见阶段）等相关标准，并开展了示范工程建设。截至2019年12月，北京市超低能耗建筑示范项目共计32个，示范面积达66万平方米，远超制定目标，其中北京保障房投资中心焦化厂公租房项目是国内第一个装配式+超低能耗的示范项目，北京翠成D23居住公共服务楼项目是全国首个获得德国被动房研究所认证和德国能源署认证的项目，充分发挥了示范项目的引领辐射作用，带动了北京市超低能耗建筑的高速发展。
1.3实施基于总量控制的公共建筑电耗限额管理制度
公共建筑节能也是建筑节能工作的重点领域，特别是近年来随着科技发展和人们生活水平提高，对公共空间品质、公共服务功能、舒适性等方面的需求不断提升，能耗随之显著增长。针对公共建筑能耗高，运行管理薄弱等问题，北京市结合城市发展需求和特点，在“十二五”期间（2011-2015年）开创性提出了“公共建筑电耗限额管理和极差价格”工作方案并开展了相关研究工作，以公共建筑基本信息采集为突破口，以电力部分计量结算数据和北京市住房和城乡建设部门房屋管理数据为基础，建设了涵盖16000多栋公共建筑基本信息和电力数据的信息系统，实施电耗限额管理工作。2013年以来，北京市先后发布了《北京市公共建筑能耗限额和极差价格工作方案（试行）》（京政办函〔2013〕43号）和《北京市公共建筑电耗限额管理暂行办法》（京建法〔2014〕17号）等文件，按照统筹规划、分步实施的原则，以计量基础较好的电耗限额管理为切入点，对单体建筑面积3000㎡以上（含）且公共建筑面积占该单体建筑总面积50%以上（含）的公共建筑实施电耗限额管理。
北京市住房城乡建设委、市发展改革委会同相关部门于每年3月底之前将列入本市电耗限额管理对象范围的建筑物及所有权人、运行管理单位或使用单位的名单进行公示。并根据上一年度实施对象的限额执行情况，会同有关部门确定实施对象中电耗水平前5%的低电耗建筑和超过限额20%的高电耗建筑，并通过北京市住房城乡建设委门户网站向社会公布其建筑名称、建筑地址、所有权人、运行管理单位或使用单位。对考核优秀的前5%的低电耗建筑进行通报表扬，对超限额20%的高电耗建筑的所有权人、运行管理单位或使用单位进行通报批评和限期整改。连续两年超过年度电耗限额20%的电力用户，市发展改革委将其优先列入有序用电和拉路序位计划，市、区住房城乡（市）建设执法部门根据《北京市民用建筑节能管理办法》相关规定责令其改正，处3万元以上10万元以下罚款。仅至“十二五”末期，该项工作就取得了显著节能减排效果，公共建筑用电下降4.7亿度电，相当于20万余户家庭一年用电量，折合标准煤约13.4万吨，带动北京市公共建筑节能绿色化改造市场空前活跃。
2纽约市建筑能效提升政策研究
图1纽约市80x50计划路线图
纽约市建筑温室气体排放占总温室气体排放71%，建筑领域是温室气体减排的重点领域，因此纽约应对气候变化战略中，始终着力提高建筑能效。2014年9月，纽约市做出承诺，到2050年，纽约温室气体放量比2005年降低80%,并基于此目标发布了80x50计划路线图，以利用现有技术实现纽约市建筑、能源供应、运输和废物处理部门的目标。图1所示为纽约市在2050年实现80%减排的途径，以及纽约市与实现完全碳中的差距，需要制定应对策略来弥补这些差距。
2017年9月，纽约市发布了“1.5℃：纽约市与《巴黎气候协议》保持一致”计划，这是全世界首座城市提出的发展目标与1.5℃目标和《巴黎协定》目标协同一致，着眼于最大程度地提高能效和向清洁能源过渡。为了确保计划的实施，纽约市海域C40城市气候领导联盟合作，研究确实“城市碳中和”的定义，于2019年4月发布了《定义城市碳中和和管理排放余量的规定》。同一时间，《气候动员法案》（CMA）[7]正式发布，这一法案使纽约成为建筑领域深度脱碳的领导者,该法案的核心内容是建筑节能强制性标准，要求纽约市5万座最大型的建筑采取显著的碳减排措施，其中第97号地方法律要求纽约市现有大型建筑从2024年开始严格执行温室气体排放限值，随着时间的推移限制也将变得更加严格，预计到2030年，通过实施该法案将使全市大型建筑物的排放总量减少600万吨，相当于减少130万辆汽车的行驶，并计划通过既有建筑改造和清洁能源利用，使建筑在2050年之前实现净零排放。
2.1新建建筑能效提升——城市建筑标准更新计划
提升新家建筑能效水平也是城市应对气候变化的重点领域，2018年1月，纽约市批准了一项更新城市建筑标准的框架，修订周期为2019年、2022年和2025年。该框架是针对拓展标准，即以零碳建筑最终目标，制定的相关更高要求的法规和标准。根据纽约州能源研发局已制定发布的州一级拓展标准，纽约市建筑局应依法于2022年进行下一步修订，并将在未来数年内会公布更多目标宏伟的拓展标准。在2019年4月发布的《气候动员法案》中，与新建建筑相关的还涉及第92号法律和第94号法律，主要规定所有新建筑物在可用屋顶空间上应安装太阳能光伏板或采用绿色屋顶。预计每年将新增35兆瓦太阳能发电量，相当于使9,000户家庭脱离电网，并创造600多个工作岗位，并每年管理多达140万加仑的雨水。
2.2既有建筑能效提升——建筑能效对标与公示制度
纽约市有大量上百年历史的既有建筑，保温隔热效果不佳、管网系统陈旧，部分建筑仍在使用燃气分散取暖，耗能巨大，污染严重。纽约市于2009年推出了一项“绿色建筑计划”，旨在给决策者提供准确的能耗信息，推行最经济的节能措施，全面提升既有建筑能效水平。该计划由四部分组成，包括纽约市当地第84号法律《建筑能效对标测试法》、第85号法律《纽约市地方能源法》、第87号法律《能源审计和后期调试法》、第88号法律《照明及计量仪表法》。其中与，表1对建筑能效对标相关的84号、85号和87号三部法律进行简单介绍[12]。
表1纽约市与建筑能效对标相关的地方法律
法律针对涉及到的建筑类型、系统类型、能源形式、专业人员资质等都进行了明确的规定，并对能耗对标结果进行公示，使潜在投资者或用户能做出更明智的决策，第84号法律以占地面积较大的大型建筑作为能耗对标的目标建筑，也许这些建筑的数目上并不占多数，仅覆盖2%的纽约市建筑，但其能耗占全市总能耗的50%，以获得更多的节能量。第87号法律明确了对未能提交能效报告的建筑业主进行罚款的相关规定。另外，2019年，纽约市还发布了第97号法律要求纽约市现有的大型建筑物必须满足从2024年开始的严格温室气体排放限制，随着时间的流逝，这一限制将变得更加严格。个别建筑物将获得排放上限，超过这些上限的建筑物将面临严厉的处罚。
3城市间政策对比与启示
北京和纽约都积极采取行动通过切实提高建筑能效水平助力建筑领域为尽早实现《巴黎协定》目标，不论在国家范围还是国际范围，都树立了榜样。通过对两个城市相关政策的对比分析，可以得到以下结论和启示：
（1）加强立法工作和执法监督是实现宏伟目标的前提。
北京和纽约两个城市结合自身的发展阶段和发展需求，分别制定了领先的发展目标，并在市政府层面出台了强有力的法令，将新建建筑和既有建筑的能效提升工作纳入法律保障范畴。特别是针对既有建筑来说，不论是北京还是纽约，立法和实施难度都很大，如果没有法律保障强制执行，难以激发既有建筑所有权人的积极性自愿提升能效。纽约为了确保目标的实现，发布了一系列的地方法律对建筑能效对标、能源审计和建筑调适等工作进行了详细规定。北京是中国首个强制性实施能耗限额管理的城市，通过建立限额指标大幅提升建筑运行管理能力。两个城市分别都通过严格的奖惩考核有力推动了既有建筑节能改造。
（2）制定更高性能建筑标准是新建建筑能效提升对我国仍是最有力措施。
近年来，迈向“零能耗建筑”正成为全球各国建筑节能的发展方向，零能耗建筑被视为建筑领域消减化石燃料消耗和温室气体排放的终极解决方案。北京在提升强制性建筑节能标准方面一直走在中国各省市前列，率先出台并执行节能率80%新建居住建筑节能标准。同时北京和纽约均以实现建筑净零碳排放为目标，积极制定了超低能耗建筑标准，北京市还通过资金奖励的方式大力推动标准的实施和试点示范项目的建设，为更大范围推广奠定基础。
（3）对标和公示是激活既有建筑能效提升的关键驱动力。
既有建筑能效提升工作是一项需要全民参与的浩大工程，需要充分调动全社会积极性，通过不论是北京方案的能耗限额，还是纽约方案的能效对标和公示，都让建筑用能信息在一定程度上实现了公开和透明，在传递节能信息的同时，充分调动了全社会对建筑节能工作的积极性。纽约通过利用能效对标工具，大大提高了工作执行效率，也使得公示结果更容易被接受和理解，评价结果体现出了建筑个体在同类型建筑中的水平，可以作为一些激励政策的依据。此做法创造了被社会广泛接受和讨论的条件，使得建筑节能的工作更加深入人心，从而降低由于人的行为在建筑运行阶段带来的影响，提高建筑所有权人节能意识和改造意愿，从而提高建筑能源效率。
参考文献
[1]《北京市居住建筑节能设计标准》（DB11/891-2012）
[2]《公共建筑节能设计标准》（DB11/687-2015）《居住建筑节能设计标准》（DB11/891-2020）
[3]北京市“十三五”时期民用建筑节能发展规划.
http://zjw.beijing.gov.cn/bjjs/xxgk/ghjh/1696324/index. shtml
[4]北京市推动超低能耗建筑发展行动计划（2016-2018年）.http://zjw.beijing.gov.cn/bjjs/gcjs/jzjnyjcjg/tzgg/396931/index.shtml
[5]北京市超低能耗建筑示范工程项目及奖励资金管理暂行办法.http://zjw.beijing.gov.cn/bjjs/gcjs/jzjnyjcjg/tzgg/428513/index.shtml
[6]北京市住房和城乡建设委员会北京市发展和改革委员会关于加强我市公共建筑节能管理有关事项的通知.http://zjw.beijing.gov.cn/bjjs/xxgk/fgwj3/qtwj/gcjsltz/356452/index.shtml
[7]仝丁丁,郝斌.纽约市建筑能耗对标政策研究及启示[J].暖通空调,2014,44(03):48-52.
