我国地热能开发利用管理机制浅析*

地热能是蕴藏在地球内部的热能，是一种清洁低碳、分布广泛、资源丰富、安全优质的可再生能源，通常分为浅层地热能、水热型地热能、干热岩型地热能。随着全球能源危机和生态环境保护行动，地热能作为一种高效、稳定的可再生能源在未来清洁能源发展中占有重要地位，有望成为能源转型的新方向[1]。20 世纪初，我国加快对地热能等可再生能源开发利用的支持和引导，我国地热能产业体系已显现雏形，浅层地热能利用快速发展，水热型地热能利用持续增长，干热岩型地热能资源勘查开发开始起步。据有关研究显示，截至2017 年底，我国地源热泵装机容量达20GW，位居世界第一，年利用浅层地热能折合1900×104 吨标准煤，实现供热（制冷）建筑面积超过5×108m2，主要分布在北京、天津、河北、辽宁、山东、湖北、江苏、上海等省市的城区。近10 年来，我国水热型地热能直接利用以年均10% 的速度增长[2-4]。

与其他可再生能源不同，地热能除属于可再生能源外还属于矿产资源范畴，在我国矿产资源分类中，列入能源矿产类。地热资源的勘查与开发，需执行《中华共和国矿产资源法》及其配套法规，包括勘查许可、采矿许可、打井审批、钻井、资源保护等，涉及国土、住建、环保、水利、发改、电力等多个部门交叉管理。因此，健全的管理体制是保障我国地热能可持续开发利用的有力支撑。

1 立法先行

法律具有约束力，完善的法律体系是保障事务正常运转的基本制度。为支持地热能产业发展，发达国家普遍通过立法来确立地热能法律属性，明确管理权责主体，理顺政府管理体制机制。例如，美国的《1967 年加州地热法案》《1970 年联邦地热蒸汽法案》明确了地热能法律属性及其所有权问题；作为地热资源开发利用的主要国家之一的冰岛，先后出台了《地下资源研究和使用法》《自然资源保护法》《环境影响评估法》和《能源法》等一系列法律，保障地热资源勘探、开发及利用等各个环节。为了促进地热资源的合理开发利用，我国从中央到地方先后出台了一系列法律、法规和条例。

1.1 国家层面

我国现行规范开发利用地热资源的政策法律有《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国可再生能源法》等（见表1）。1986 年3月19 日《中华人民共和国矿产资源法》颁布实施，标志着我国对矿产资源的勘查、开采等有了明确的职责划分，须到国土资源部门进行审批登记、办理勘查许可证和采矿许可证。同时，为保障《矿产资源法》顺利实施，我国先后出台了配套法规，包括《矿产资源补偿费征收管理规定》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产和地下水勘探报告审批办法》《矿产储量登记统计管理办法》《探矿权、采矿权转让管理办法》《全国地质资料汇交登记管理办法》等。1988 年《中华人民共和国水法》规定水资源包括地下水，国家对水资源依法实行取水证许可制度和有偿使用制度；各省、自治区、直辖市人民政府出台的《中华人民共和国水法》实施办法规定，对直接从地下取水的单位和个人，实行取水许可制度，征收水资源费。1994 年《中华人民共和国矿产资源法实施细则》明确地热为能源矿产；2009 年新修订的《中华人民共和国可再生能源法》将地热能列入可再生能源。以上法律法规的出台，基本建立了我国地热能勘探、开发、利用的法律依据，奠定了地热能有序发展的制度基础。

表1 国家层面地热能开发利用法律法规要点

1.2 地方层面

基于国家法律要求，各级地方政府为适应地热开发的需求，不断加强地方地热资源法规建设，北京、天津、河北、云南、内蒙古、重庆等地政府先后发布实施了地方性地热资源开发利用法规，根据地区特点，对地热资源的勘查、开发及地热井的审批程序做了具体规定（见表2）。其中，地热资源划分方面，《天津市地热资源管理办法》规定热水型地热指流温在40℃（含40℃）以上的地下热水，北京、河北、内蒙古、云南等地则普遍将地热资源温度约定在25℃以上；部门审批方面，北京、河北、云南、内蒙古等地要求先后办理取水许可证和采矿许可证方可开采地热资源，其中，对于家庭生活自用自流地热水资源，云南省提出可免办取水许可证，而天津市则要求开采40℃（含40℃）以上地下热水，只须办理《地热开采许可证》，开采40℃以下地下热水的，只须申办《取水许可证》；由于地热资源属于国家所有，北京、天津、河北、云南、内蒙古、重庆6 个省（自治区、直辖市）在地方管理条例中对地热探明、开采、使用有偿取得的制度均进行了细化，天津市地热资源费按温度实行梯度收费，云南省提出开采地热水资源用于商业经营的，应缴纳采矿权使用费和矿产资源补偿费，非商业经营的，应当按照有关规定缴纳水资源费，对于家庭生活自用自流地热水资源，则免办取水许可证，重庆市则规定开采地热资源应当依法缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费和资源税。

表2 地方层面地热能开发利用法律条文

2 管理制度初步建立

目前，我国已基本建立地热能资源管理制度，包括勘查许可、采矿许可、打井审批、钻井施工监理、矿业权公开出让、从业单位备案、矿产资源补偿费征收管理、矿业权价款管理、资源保护和科技项目管理等多项制度，较好地维护了地热能勘查开发利用秩序（见表3）。山东济南、江苏南通和泰州、陕西渭南、河北保定、重庆等城市颁布实施了地热能资源管理规范性文件，京津冀、山东等地还制定了地热能开发利用方案审查、地质环境影响评价、地热回灌保护、年度指标核定、开发单位年检等制度，一定程度上规范了当地地热能资源的合理开发利用与保护，其中山东省国土资源厅、山东省水利厅联合出台的《关于切实加强地热资源保护和开发利用管理的通知》（以下简称“《通知》”）中要求“开采地热资源的采矿权人必须纳入科技管矿系统管理，对水位、流量、温度、水质等指标进行动态监测，将监测数据定期或实时向县级国土资源和水利部门报送。对年开采地热水10 万立方米以上的取用水户，应当建设远程在线水量计量监测设施，并与国家水资源管理信息系统联网。”《通知》从省级管理角度对地热开采进行远程监控约束，保护地下水资源。另外，随着地热资源开发利用规模的提高，鉴于资源保护形势和热储压力下降趋势，天津市国土房管局和水务局联合发布关于禁止出售地热水的通告，要求在全市范围内禁止任何单位和个人出售地热水，确保应灌尽灌，实现保护性开发。

表3 地方层面地热能开发利用管理规范性文件

3 政策措施陆续完善

3.1 国家政策

随着全球气候变化、一次能源危机等引起全球的共同关注，节能减排、高效合理利用可再生能源和清洁能源等逐渐成为世界各国政府急需重点考虑的问题，也成为了国家头等大事。2016 年9 月3 日中国加入《巴黎气候变化协定》，承诺到2020 年实现碳强度降低40%-45% 目标，地热能作为一种可再生能源，具有资源稳定、连续、利用效率高等优势，市场潜力巨大，受到越来越多行业的关注，相关产业迅速崛起。为调整能源结构、推进地热能技术进步、培育地热能产业开发利用，提高可再生能源利用率，国家层面先后出台了相关政策措施。2013 年1 月，国家能源局、财政部、国土资源部、住房城乡建设部联合发布《关于促进地热能开发利用的指导意见》。2017 年1 月，国家发展改革委、能源局、国土资源部联合印发《地热能开发利用“十三五”规划》。2017 年12 月，国家发展改革委、国土资源部、环保部、住房城乡建设部、水利部、能源局联合印发《关于加快浅层地热能开发利用促进北方采暖地区燃煤减量替代的通知》。2017 年12 月，国家发展改革委、能源局、财政部、环保部、住房城乡建设部、国务院国资委、质检总局、银监会、证监会、军委后勤保障部联合制定《北方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021 年）》。以上政策的出台，有力支持了地热能产业较快发展，逐步推进浅层地热能开发利用到中深层地热能的梯级利用，加快技术研发力度，实现产品和服务体系的多元化。

3.2 地方措施

近几年，地热资源主要应用于发电、清洁供热、温泉疗养、水产养殖等领域。随着地热能利用程度越来越高，开采深度和难度也越来越大，开发利用成本也越来越高，结合国家可再生能源建筑应用示范、北方冬季清洁取暖等重点工作，针对地热项目初投资高、投资回收期长等问题，部分地区出台了一些激励措施和扶持政策，通过财政补贴、电价优惠等来调动市场积极性，促进产业发展（见表4）。北京市根据地热能开发程度及热泵系统应用形式不同对热源和一次管网给予资金补助，并执行清洁锅炉供暖价格政策；河北省结合冬季清洁取暖，积极探索农村地区地热能清洁供热试点模式；河南、陕西分别出台地热能供暖实施意见，从审批流程、投资建设、运行管理等方面给予政策支持；天津、江苏从资源可持续发展入手，对地热能保护性开发项目提供优惠政策，其中天津市对尾水进行回灌的地热项目，在征收资源税时依据回灌量等量按税额标准的30%征收资源税，江苏省则依据水源不同对地源热泵系统的水资源费实行减征和免征；山东烟台、重庆、湖南、安徽等将地源热泵技术纳入可再生能源建筑应用补贴范围内；西藏自治区对投资太阳能、风能、地热能等绿色新能源建设并经营的企业或项目免征企业所得税地方分享部分。

表4 地方层面地热能开发利用激励措施

4 结语

就政策的实施效果看，现有中央及地方政策法规体系的逐步建立对地热资源开发利用一定程度上起到促进作用，各地将地热能作为城市建筑和发展中的重要选项，地热利用规模显著提升，《地热能开发利用“十三五”规划》中指出：“2015 年底全国浅层地热能供暖（制冷）面积达到3.92 亿平方米，全国水热型地热能供暖面积达到1.02 亿平方米。”但在地热开发利用过程中仍存在一些尚未解决的问题，政策法规亟须进一步完善和改进，主要表现在以下方面：

（1）缺乏统一协调的专门立法。从国家层面来看，目前我国尚未出台地热资源开发利用上位法，现行《矿产资源法》确立的一般规则不能完全适用于地热，在法律适用上存在空白，体现了我国新能源领域立法的滞后状况，法律的缺位将导致管理与监督的缺位[5]。虽然部分地区出台了地方法规和部门规章，但在概念界定、边界划分和征收补偿费等方面与国家法律存在缺失或相互冲突的地方，如热水型地热资源具有地下水和矿产资源双重属性，但国家层面并未对地下水和地热进行明确界定，导致部分省区将地热作为能源矿产对待，而有的省区则按照地热、水资源同时进行监管，使得产业准入存在缺失，部分地方地热资源的产权缺失或重叠，权、责、利主体也不明确，管理混乱，造成地热资源市场机制的紊乱。

（2）多头管理、职责不清。目前，各级政府地热资源管理机构分设在国土、水利、住建等部门，管理多元。国土部门强调地热能的资源属性，水利部门强调地热能的水资源属性，住建、环保和电力等管理部门都强调各自审批程序，导致地热开发存在多重交叉管理、多级审批和重复收费等问题。然而，地热能资源与煤矿等矿产资源的开发方式完全不同，成片集中开发往往需同时打多口井（包括取水井和回灌井），目前的矿业权以单井或井组为单位分别核准，使得探矿权、采矿权及取水许可证等申报程序复杂、周期长、费用高、办理难度大。

（3）缺乏有效的监管措施。虽然部分地区出台了关于地热资源开发利用的管理办法或实施意见，但实际监管手段相对滞后。由于政出多门、无法可依，加上标准和技术规范不完备，未建立系统监测平台，对地热开发商的监管存在明显的缺位和越位现象，造成一些企业和单位违法开采地热资源现象时有发生，加上回灌成本高、技术难度大等因素，导致企业开采后尾水不回灌或直排，生态环境和水环境遭到破坏，资源极大浪费。

（4）激励扶持政策不足。虽然一些地区已出台关于地热资源开发利用的激励政策，但存在针对性不强、执行力低、不可持续等问题。一是对优惠税率和补贴力度等没有统一明确的标准，政策“难落地”；二是现有地热能优惠政策细节在土地使用、设备制造和产品消费等环节配套政策仍不明确；三是缺乏市场化手段，基于可再生能源建筑应用示范逐渐退出历史舞台大背景下，国家财政补贴将不再延续，一些示范项目出现暂定或替代的现象，造成国家资金的浪费。

综上所示，为促进我国地热资源合理开发利用，引导市场健康发展，一是建议国家层面修订完善现有立法或出台专门的《地热法》，对地热资源的属性和管理职能进行法律界定，营造良好的法制环境；二是各地加强资源勘查评价，结合自身资源情况，制定地热资源开发利用专项规划，为后续开发、规模化利用提供科学；三是加大监管力度、健全标准体系，各地应建立监管平台，加大科研投入，提升技术水平，实现地热资源梯级利用和可持续发展；四是完善现有经济政策、培育地热市场，结合绿色金融、投资基金等契机，充分发挥杠杆效应，吸引各类资金进入地热领域，同时还需从税收、信贷、融资、电价等方面给予地热产业大力扶持。

参考文献

[1] 王一鸣，李凡荣，钟自然，等. 中国地热能发展报告2018[M]. 北京：中国石化出版社，2018（8）：:1-12.

[2] 舟丹. 我国地热能开发现状[J]. 中外能源，2018（12）：7.

[3] 王贵玲，张薇，梁继运，蔺文静，刘志明，王婉丽.中国地热资源潜力评价[J]. 地球学报，2017（4）：449-459.

[4] 我国地热能产业体系初步形成[J]. 地质装备，2018（6）：5.

[5] 袁华江. 中美地热能资源管理比较探析[J]. 环境科学与管理，2012（1）：17-23.

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