北方地区冬季清洁取暖试点城市工作成效与经验做法

1 引言

推进北方地区冬季清洁取暖，关系北方地区广大群众温暖过冬，关系雾霾天能不能减少，是能源生产和消费革命、农村生活方式革命的重要内容。习近平总书记对此高度重视，做出“宜气则气、宜电则电，尽可能利用清洁能源，加快提高清洁供暖比重”重要指示。为贯彻落实习近平总书记重要指示精神，住房和城乡建设部会同财政部、原环保部和国家能源局（以下简称“四部委”），启动了中央财政支持北方地区冬季清洁取暖的试点工作[1-2]。2017 年以来，四部委共遴选试点城市35 个。其中，2017 年遴选了天津、石家庄、唐山、廊坊、保定、衡水、济南、郑州、开封、鹤壁、新乡、太原12 个城市。2018 年遴选了邢台、邯郸、沧州、菏泽、淄博、聊城、德州、济宁、滨州、濮阳、焦作、安阳、晋城、阳泉、长治、张家口、西安、运城、临汾、晋中、吕梁、咸阳、洛阳23 个试点城市。2018 年7 月，四部委对第一批试点城市的绩效评价结果表明，试点城市合计完成清洁取暖改造面积7.25 亿平方米、改造户数683.91 万户；试点城市空气质量改善显著，首批12 个试点城市Pm².5 平均浓度从2016 年的109.5 微克/ 立方米下降到2017 年76.4 微克/ 立方米，同比下降30%。

为掌握试点城市推进的经验与做法，笔者实地走访调研了北京、济南、鹤壁、新乡和滨州等北方地区冬季清洁取暖试点城市，走访其试点示范项目，总结建筑能效提升的主要经验做法，以期为进一步推进北方地区冬季清洁取暖试点城市工作提供借鉴。

2 科学选择清洁取暖的技术路径是保障清洁取暖效果的重要基础

无论是热源侧替代还是用户侧能效提升，可选用的技术种类很多，各类技术的经济成本、实施难易度和应用效果也不一样。因此，选择正确的技术路径是保障清洁取暖效果的重要支撑。北京市在农村煤改清洁能源技术应用方面进行了积极探索并取得了丰富的经验。

北京市是实施冬季清洁取暖最早的城市之一，从2000 年起，北京市就开始从集中到分散推进热源侧的清洁替代工作，重点主要集中在城镇范围内；2013 年以来，北京市清洁取暖重点开始由城镇转向农村，启动了农村地区煤改清洁能源工作。在政策上，北京市“煤改清洁能源”的发展历程经历了从东西城区的“煤改电”到农村地区的“减煤换煤、清洁空气”，再从农村地区“煤改清洁能源”到“冬季清洁取暖”的阶段。范围从农户扩充至村集体公共服务场所，再到设施农业、畜禽舍等。在资金补助方面，补贴标准也从单一的政府补贴，逐步增加了延长峰谷电时段、放宽阶梯气价、谷电补贴、气量补贴等内容。例如，通过制定每户可享受市、区两级政府补贴24000 元的设备改造费，每天晚上8 时至次日早晨8 时每度电0.1 元的峰谷电价政策，解决清洁取暖设备初投资和运行费用过高的问题。在技术上，根据电力、燃气的现状与资源条件，在确保能源供应安全可靠的基础上，北京市通过十几年各种技术的试验和应用效果比较，结合北京资源情况和经济政策条件，确定了以“煤改电”优先，科学引导农民选择适宜的改造方式。

北京市清洁取暖技术上的探索与应用有效地支撑了北京市清洁取暖工作的推进。经过多年的尝试和优化，目前北京市已形成了以空气源热泵为主、燃气壁挂炉为辅，因地制宜推广地源热泵、蓄热式电暖等技术的改造方式并在舒适性、环保性、经济性和节能性上均取得显著成效，得到了改造用户的广泛认可。

3 建立合理的补贴机制激励机制是实现清洁取

暖可持续发展的重要保障中央财政对清洁取暖试点城市的财政资金投入较大，获得试点资格的城市，示范期为三年，中央财政奖补资金标准根据城市规模分档确定，直辖市每年安排10 亿元，省会城市每年安排7 亿元，地级城市每年安排5 亿元，地方财政也需进行配套[3]。因此，建立合理的财政资金补贴机制并科学建立一整套激励机制，统筹用好中央财政资金和地方配套资金是实现清洁取暖可持续发展的重要保障。鹤壁市确立了“补初装不补运行”的财政资金补贴模式，取得了良好的效果。鹤壁市建立的“清洁供、节约用”其核心是指在“用户侧”对农房进行节能改造，提升建筑用能效率，实现“节约用”；在“热源侧”采用低温空气源热风机、智能成型生物质炉等采暖方式，实现“清洁供”。

一是对农村建筑“用户侧”能效提升实施补贴。鹤壁市制定了每平方米节能改造补助80 元的政策，并结合农民的生活起居习惯，选择每户最迫切采暖的房间进行改造，通过建筑能效提升，降低采暖能耗的同时，使室内温度提升3℃ -5℃，舒适度显著改善。

二是合理确定了政府与居民的投资比例。鹤壁市在推动农村地区清洁采暖时注重调动农民的积极性。农民户均投入占初期投资的25%，财政补贴占初期投资的75%。农民“热源侧”和“用户侧”改造户均付费共计3500 元左右（热源侧2500 元、用户侧1000 元），占鹤壁年农村居民人均可支配收入的约22.8%，占户均改造初期投资的约25%，较好地调动了农民实施节能改造和安装清洁取暖设备的积极性。

三是实现了财政资金补得起。根据鹤壁市确定的“清洁供、节约用”的技术路线，农村“热源侧”及“用户侧”同步改造建设户均成本控制在1.45 万元左右（热源侧8500 元左右、用户侧6000 元左右），农民户均财政补贴约1 万元左右，试点期内财政共需补贴16 亿元，中央和地方财政资金分三年补贴补得起。

四是实现了后期运行可持续。鹤壁“清洁供”的技术方案主要为空气源热泵热风机和户用生物质炉。其中，单台低温空气源热风机平均耗电0.56 ～ 1kWh/h（农户平均取暖季使用100d、每天使用8 ～ 10h），冬季农民户均取暖成本800 ～ 1200 元/ 采暖季；数字智能化生物质炉户均取暖做饭成本560 ～ 1150 元/ 采暖季，与原有农民燃煤采暖支出变化不大，农民用得起，保证了清洁取暖工作长期可持续运行。

鹤壁市按照“可持续、能承受”思路设计清洁采暖补贴机制，实现了政府补得起、农民投得起、用得起的可持续运转模式。

4 改善围护结构性能是提升农村建筑品质的重要手段

鹤壁市组织专门人员，通过进村入户，问卷调查等多种方式，对全市尤其是农村地区取暖现状、取暖方式、基础设施、用热习惯、住房结构、经济承受能力等进行全方位摸排，了解群众期盼，摸清清洁取暖底数。在充分考虑农房结构、墙材厚度、窗户密闭性等因素影响基础上，围绕 “改造后建筑能效水平相比改造前提升不低于30%”的目标要求，对各类农房进行现场踏勘和节能诊断，开展节能改造及经济性分析，针对不同农房基础户型，建立了改造北墙、西山墙、东外墙或屋面，两层及多层农房只改一层常用生活区域等保温改造措施，并结合保温窗帘、保温吊顶灯投资少见效快的方式，确保农房设定取暖区域的能效提升率达标。试点以来，鹤壁市完成农房改造约23 万平方米，农房保温性能提升，为提升室内热舒适性，降低采暖能源消耗，节约采暖费用提供了重要的支撑。

新乡市作为首批清洁取暖试点城市也积极推动建筑围护结构节能改造，大力提升农村建筑室内环境品质，在清洁取暖工作中发挥了重要作用，农村建筑节能改造面积已达48.58 万m²，有效改善了农房冬季室内舒适性，提高了农民生活水平，支撑了试点城市清洁取暖工作。

5 系统规划与分步实施是有效推进清洁取暖工作的有效方式

北方地区冬季清洁取暖的任务重、时间紧、工作量大，做好系统规划并分布实施尤为重要。济南市全面规划和分步实施的方式，确保清洁取暖工作不断向前推进。

济南市在推进冬季清洁取暖过程中，首先建立清洁取暖技术试点，对比分析不同的清洁取暖技术的适用条件、取暖效果和综合成本等因素，在取得示范经验后再大规模推进清洁取暖项目的实施，并形成“拆、引、联、改、换、替”六大路径，系统推进试点城市清洁取暖工作。其中，“拆”是指实施燃煤锅炉淘汰暨超低排放改造项目，拆除所有35 蒸吨及以下燃煤锅炉，35 蒸吨以上燃煤锅炉全部改造实现超低排放。“引”是指实施长距离外热入济项目，引入周边余热，形成一张热网、多个热源、供需协调、市场运行的供暖格局。“联”是指实施区域能源互联网高效供暖项目，以燃气三联供为主供热热源，同时将地源热泵、空气源热泵、蓄热蓄能等多种新能源方式作为辅助热源，通过能源互联网技术调度分配，做到多能互补、清洁高效供暖。“改”是指对具有改造价值的既有建筑实施节能改造。“换”是指实施中深层地热清洁供暖项目。在地热资源丰富的县城（商河、济阳、章丘）及城乡结合部，利用中深层地热能开发技术，按照“统一规划、分布实施”的原则，实施中深层地热集中供暖。“替”是指实施清洁能源替代项目。在广大农村地区，按照“宜电则电，宜气则气”的原则，鼓励农民在采暖季以电替煤，具备条件的地方以天然气替煤，探索以规模化沼气替煤，实现散煤销号清零。

通过试点先行，逐步推进的工作方式，济南市清洁取暖工作取得明显成效，Pm².5 从2016 年秋冬季的91微克/ 立方米下降到2017 年秋冬季的69 微克/ 立方米，同比下降为24.2%，完成率134%。

6 冬季清洁取暖实施中存在的问题

在调研过程中笔者也发现了影响冬季清洁取暖工作推进的障碍因素。

一是对冬季清洁取暖的理解和认识存在片面性。部分地区同志认为清洁取暖主要是热源侧的清洁替代，而对用户侧的关注较少，造成投入到用户侧的资金也较少。特别是部分农村建筑的围护结构保温缺失，门窗多采用单玻铝合金推拉窗和木门，围护结构保温隔热性能很差，采暖效果不好，室内温度不高。城区部分建筑的采暖末端设备老化、堵塞或运行不良，换热效果不佳，严重影响采暖效果。

二是部分清洁取暖实施方案针对性不强。由于试点城市申报时间紧任务重，在实施方案编制过程中，对资源条件、经济发展条件、建筑节能执行标准、城镇与农村建筑总量、技术水平等基础情况掌握不充分，导致支持鼓励政策、技术路径选择和工作重点没有结合地区差异，所提出发展目标和配套措施缺乏针对性，导致在实际工作过程中造成了偏差。

三是技术路径不清，项目运行效果参差不齐。在推进清洁取暖的过程中，存在以发放电热毯、电取暖器等设备代替清洁取暖工作，“煤改气”、“煤改电”没有统筹考虑当地天然气和电力资源条件而产生“气荒”、“电荒”现象，设备选型不合理以及安装维护不到位而产生能源浪费、运行效果不佳，生物质炉的燃烧性能不达标而导致污染物排放超标，以及碳晶板、发热电缆等分散式电能供暖的效果达不到取暖标准要求等问题。有些产品没有相关标准或规程进行约束，安装和操作不规范，存在安全隐患。

四是产品质量参差不齐。随着北方地区冬季清洁取暖工作的大面积大范围推进，参与其中的企业越来越多，由此产生的市场无序竞争、工程低价中标、产品质量不过关、后续维修保养不及时不到位、宣传教育不足等问题较多，对用户信任度和接受度造成不良影响，也给清洁取暖行业良性发展造成一定的冲击。

五是可持续的经济激励机制尚未建立。当前部分省市正在执行的财政补贴、峰谷电价和阶梯气价等优惠政策，对于财政收入较少的市县形成一定的压力，这些优惠政策是否可持续执行下去还存在不确定性，容易引发散煤复烧现象。

7 冬季清洁取暖相关建议

一是正确理解和认识清洁取暖内涵。达到排放标准的取暖方式都是清洁取暖的方式，在实际推进清洁取暖的过程中，既要重视“开源”也要重视“节流”，两手都要抓。既要通过燃煤锅炉超低排放改造、应用可再生能源技术等积极做好热源侧的清洁替代，又要通过建筑围护结构节能改造、提高室内采暖系统效率等方式做好用户侧的能效提升，才能保证清洁取暖工作效果。

二是制定和细化实施方案。结合地区经济条件、发展基础和气候差异性制定有针对性的实施方案。针对城区、城乡结合部、农村等地区的不同情况，结合资源条件和技术应用情况，补充调查并摸清基础数据，识别和了解不同地区和不同类型建筑的取暖条件和需求，分析和总结当前试点阶段或前期准备阶段的技术应用特点和实践经验，编制、细化和完善清洁取暖实施方案，确保方案具有可操作性。

三是坚持统筹规划，试点先行，分步实施。充分考虑当地资源条件、经济水平和群众接受程度等，制定科学合理的清洁取暖技术路径，加强技术应用试点示范，提升应用效果。在热源侧，因地制宜选择供热热源，如积极利用空气能、太阳能、地热能、生物质能等可再生能源，结合资源条件有序推进天然气供暖，因地制宜发展电供暖，对具备工业余热供热的区域鼓励采用余热余压利用等技术进行供暖，以及采用清洁燃煤集中供暖等。在热网系统方面，优化城镇供热管网规划建设、加大供热管网优化改造力度、加快供热系统升级等措施，全面提升热网系统效率。在用户侧，通过提升建筑节能设计标准、稳步推进建筑节能改造、开展超低能耗建筑示范等方式，不断提高建筑用能效率，同时积极完善高效供暖末端系统，实现用户侧节能。

四是大力提升建筑能效水平。建筑能效水平的提高能够有效降低建筑能耗，减少运行成本。在城镇应重点做好建筑节能改造。在农村地区可考虑采用成本效益最大化的节能措施，如在山墙部位贴砌保温板，将窗户改造成节能窗并做好窗墙之间的密封，给入户门加装防风斗或棉帘等简单易行、成本较低的措施即可大大改善农户建筑的热工性能。

五是加大行业和产业扶持与监管。把好市场，管好质量，建立健全监管机制和服务体系。研究建立清洁取暖企业、技术、材料、设备等黑白名单制度，在试点经验基础上建立和完善招投标机制和产品维修维保机制，保障清洁取暖能够选到能力强、质量优、服务好的企业和产品。根据试点情况，委托第三方机构及时进行清洁取暖检测分析和效果评估，用数据说话，确保“质”“量”齐升。在试点示范过程中，建立健全清洁取暖试点项目筛选、管理和监测，及时跟踪监测设备性能和系统性能，制定和发布清洁取暖验收和考核评估办法等，依托监测数据总结试点经验并加强设备和系统优化集成。

六是因地制宜地制定清洁取暖相关激励政策。结合资源能源条件、经济发展水平、技术应用条件等量力而为，加快制定、发布和完善一批支持清洁取暖的财政补贴政策，在清洁取暖相关的电价、气价、热价、水价、建筑能效提升等方面出台优惠措施等，确保政府财政可承受、居民支出可承受、市场主体可承受，保障清洁取暖工作的可持续推进。

七是加大宣传培训力度。组织召开清洁取暖技术交流会、成果宣讲会、专业培训会、产品展览会等，利用电视、广播、报纸等传统媒体以及微博、微信和互联网等新媒体，宣传清洁取暖典型案例和实际效果，加大清洁取暖成效宣传、成果扩散和技术推广，积极把试点城市好的政策措施、管理模式和经验做法扩散到其他地区。特别是引导试点城市将能效提升作为重要抓手，推进清洁取暖工作。

参考文献

[1] 国家发展改革委员会等. 北方地区冬季清洁取暖规划(2017-2021)[EB/OL]. [2] 侯隆澍, 刘幼农, 梁传志等.北方地区冬季清洁取暖的思考与建议[J]. 建设科技, 2017,(10): 12-15.

[3] 梁传志. 北方地区推进清洁取暖的重点领域与政策建议[J]. 建设科技, 2017, (18):9-12,14.

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