太阳能热水系统建筑应用百米强装政策推广经验分析

1 太阳能热水系统建筑应用政策现状

1.1 基本情况

据不完全统计，2005 年至今，我国已有江苏、浙江、安徽、山东、福建、广东、广西、海南、河南、湖北、湖南、江西、河北、山西、云南、青海、四川、黑龙江、吉林、辽宁20 个省和内蒙古、宁夏及新疆3 个自治区，北京、上海及天津3 个直辖市相继发布了太阳能热水系统建筑应用推广政策。其中，山东省及其15 个城市均出台了推广政策，数量居全国之首，其次是安徽省、江苏省、河南省及河北省。

图1 太阳能热水系统建筑应用政策分布类别

据统计，上述地区共发布太阳能热水系统建筑应用相关政策324 项，其中专门针对太阳能热水系统建筑应用的专项政策100 项，其他的包含在地方的建筑节能与绿色建筑发展规划（行动方案）以及建筑节能管理办法中，图1 显示了涉及太阳能热水系统建筑应用政策的分布类别。为了更好地分析太阳能热水系统建筑应用政策现状，本研究将重点针对专项政策进行分析。

从政策出台的时间上看，专门针对太阳能热水系统建筑应用的100 项专项政策主要集中在2014 年以前，仅有17 项专项政策在2014 年及之后，2011-2014 年是政策出台的高峰期。自2014 年起，太阳能热水系统建筑应用政策主要包含在地方的建筑节能与绿色建筑发展规划（或行动方案）中。自2014 年开始太阳能热水系统建筑应用政策的支持力度在减弱，图2 显示了太阳能热水系统建筑应用政策出台的时间分布情况。

图2 太阳能热水系统建筑应用政策出台时间分布

1.2 太阳能热水系统建筑应用政策适用范围

在不断的实践与探索中，太阳能热水系统建筑应用政策的适用范围也在发生着变化（详见图3）。

图3 太阳能热水系统建筑应用政策适用范围变化

2005-2008 年，太阳能热水系统建筑应用政策逐渐发展成为12 层及以下新建、改建、扩建的居住建筑和有集中热水需求的公共建筑。在随后的近五年时间里，基本未发生变化。直到2013 年，青海省、武汉市将安装太阳能热水系统的建筑层数提升为18 层及以下，2014 年济南市出台太阳能热水系统建筑应用百米强装政策，太阳能热水系统建筑应用政策再一次迈向新台阶。此后，太阳能热水系统建筑应用政策未见突破性进展，尤其是自2015 年以来，仅有江苏省淮安市、泰州市，安徽省马鞍山市，山东省枣庄市、德州市及济宁市，海南省三亚市及云南省五个地区发布了专项的太阳能热水系统建筑应用政策。

1.3 太阳能热水系统建筑应用政策强度

在现有的太阳能热水系统建筑应用推广政策中，根据政策规定的约束程度分为强制安装、应当安装和鼓励安装，其中强制安装是指提出一定条件（楼层高度、建筑用途、能源使用情况等）下“必须安装”或含有“凡未按规定统一设计和安装太阳能热水系统的工程，不予出具施工图审查合格书”的政策，比应当安装与鼓励安装的约束力更强。

图4 各省及自治区太阳能热水系统推广政策强度

各省、自治区出台的政策中，强制安装与应当安装数量上保持一致，仅辽宁省属于鼓励安装政策。多数政策为12 层及以下强制安装或应当安装，见图4。从城市来看，强制安装政策占到43%，其次是应当安装为36%，鼓励安装比例最低，为7%。

1.4 太阳能热水系统建筑应用政策配套措施

为了保证太阳能热水系统建筑应用政策的顺利实施，各地区出台了相应的配套措施，明确了建设单位、设计单位、施工图审查机构、施工单位、工程质量监督部门（监理单位、验收部门）的责任，且有部分地区对选用的太阳能热水系统产品与技术作出了要求，发布了相关标准及图集。现有的太阳能热水系统建筑应用政策配套措施见表1。

表1 太阳能热水系统建筑应用政策配套措施

2 济南市太阳能热水系统建筑实施“百米强装政策”

2013 年11 月27 日，济南市城乡建设委员会印发《关于高层建筑推广应用太阳能热水系统的实施意见》（济建科字[2013]28 号），决定“自2014 年起，市域内100 米以下新建、改建、扩建的住宅和集中供应热水的公共建筑，一律设计安装使用太阳能热水系统”。该政策是国内第一个百米建筑强制安装太阳能热水系统的政策，对太阳能热水系统在建筑领域的应用具有里程碑意义。据不完全统计，自济南市高层建筑推广应用太阳能热水系统政策实施以来，济南市共实施高层建筑太阳能热水项目140 余个、近4600 万m²，除公共建筑及公寓式住宅项目外，近90% 新建高层建筑使用太阳能热水系统。

2.1 “百米强装政策”出台的背景

2.1.1 良好的政策基础

2007 年8 月，济南市城乡建设委员会下发了《关于在住宅建设中推广太阳能热水系统的通知》，要求济南市新建12 层以下的住宅和宾馆酒店必须采用太阳能热水系统与建筑一体化设计和施工，并且要做到同步设计、同步施工。2010 年6 月4 日，济南市原经济和信息化委员会、城乡建设委员会及财政局等部门联合印发《关于加快太阳能光热系统推广应用的实施意见的通知》， 通知要求“全市县城以上规划区内新建、改建、扩建的12 层及以下住宅建筑和集中供应热水的公共建筑，必须应用太阳能光热系统，并与建筑进行一体化设计与施工。鼓励12 层以上高层住宅安装应用太阳能光热系统”。这两项政策重在要求12 层及以下建筑应用太阳能热水系统，为济南市高层建筑推广太阳能热水系统应用奠定了政策基础。

2.1.2 应对节能减排的压力

2012 年以后，随着社会经济的发展，济南市城乡建设现代化步伐加快，原则上不再审批建设12 层以下的建筑，13 层以上高层建筑大量增加，因缺乏相关鼓励政策，新建建筑太阳能热水系统应用规模急速下降，难以完成每年150 万m² 的太阳能热利用任务，更无法完成山东省政府提出的“到2015 年末，城镇应用可再生能源的新建建筑达到50% 以上，可再生能源占建筑能耗的比重达到12% 以上”的目标。所以，加快太阳能热水系统在高层建筑中的应用已成为济南市深度挖掘可再生能源替代潜力，实现节能减排目标的重要选择之一。

2.1.3 完整的产学研支撑体系

济南市拥有一批全国知名的太阳能骨干企业，有12 家规模产品备案企业，有“力诺瑞特”和“桑乐”等全国知名品牌，具备年产50 万台太阳能热水器和300 万m² 太阳能集热器的生产能力，同时山东省聚集着太阳能热利用行业众多的中小型配件企业，产业链完整。不仅如此，济南市有山东大学等一批国内知名的太阳能热利用科研队伍，产学研支撑体系健全。完整的产业链、健全的产学研支撑体系为济南市开展高层建筑推广太阳能热水系统应用提供了有力的技术保障。同样，济南市高层建筑太阳能热水系统应用也将推动和培育本地太阳能企业的繁荣发展，促进地方经济发展，增加财政收入。

2.1.4 丰富的工程实践经验

自2007 年8 月，原济南市建委下发《关于在住宅建设中推广太阳能热水系统的通知》以来，济南市太阳能热水系统在建筑领域的应用取得了长足发展。截至2013 年底，济南市共完成太阳能热水应用建筑面积1000 余万m²，12 层以下基本均安装了太阳能热水系统。而且，有部分企业已经自发在高层建筑项目中应用太阳能热水系统，积累了200 万m² 的工程实践经验，现有的工程技术能力已能够支撑高层建筑的太阳能热水系统应用。

2.1.5 良好的用户基础

随着太阳能热水系统的普及和发展，太阳能热水系统在济南拥有良好的用户基础，即便在没有统一安装太阳能热水系统的建筑上，许多用户也会自发或者联合安装，因产品外观差异、安装不规范等问题，加上一些伪劣产品乘虚而入，用户自行安装的太阳能不仅破坏了原有建筑的美观性，而且也带来了诸多安全隐患。济南市居民乐于使用太阳能热水，为高层建筑安装太阳能热水系统的顺利实施提供了良好的群众基础。

2.2 “百米强装政策”配套措施

济南市政府的“强推令”在房地产行业和太阳能行业引起了巨大反响，房地产行业将“强推令”看作“累赘”无所适从，太阳能行业将“强推令”看作扭转太阳能光热利用行业困境的强心剂，一喜一忧的态势给济南市政府带来了巨大的压力。重压之下，如何把“强推令”实施好是济南市政府必须解决的问题。高层建筑安装太阳能热水系统首先要解决的是安全问题：一是结构安全，高空安装掉落事故危害重大，二是电气安全，避免电气事故。其次是保证系统的热性能，尽可能满足用户需求。为此，济南市政府发布了一系列政策制度，从设计、施工图审查、施工、验收及售后服务等方方面面确保太阳能生活热水工程质量和运行效果，并审时度势，及时对政策制度进行修正和完善，系列措施内容要点详见表2。

纵观上述政策或措施，为了确保高层建筑太阳能热水系统的顺利推广，济南市政府做了诸多努力和尝试，遇到问题迎难而上，动态化地解决高层建筑太阳能热水系统应用的相关问题，依托《高层建筑太阳能热水系统一体化设计》（L17J903）、《济南市高层建筑太阳能热水系统应用施工图设计及审查要点》、“建筑节能专项验收”、“太阳能质量服务追踪公示制度”、《济南市新建高层建筑太阳能热水系统监督管理办法》的综合配套保障，济南市最终形成了产品品质有要求、设计施工有要点、验收程序有条件、售后服务有保障、违反规定有处罚的完整的闭环监管体系。

表2 济南市百米强装政策系列措施汇总表

2.3 济南市“百米强装政策”经验

2.3.1 良好的产业基础

山东省太阳能光热产业稳居全国首位，形成了济南、德州、东营等各具特色的太阳能产业集聚区，太阳能光热产品集热面积保有量约1.2 亿m²，占全国保有量的30% 左右，繁荣的太阳能热利用产业、良好的太阳能热水用户基础是其难得的优势，是“强推令”得以顺利实施的重要支撑。

2.3.2 明确的售后服务主体

太阳能热水系统工程建成后，以往都是交由物业部门进行运维管理，因专业技术人员缺乏，加之无法收取太阳能热水工程专项的物业费，物业部门对太阳能热水工程抵触情绪普遍存在，运维动力不足，一定程度上导致了太阳能热水系统运行效果欠佳。济南市按照“谁受益、谁负责”的原则，明确了太阳能企业负责太阳能热水系统的运营维护，并出台“济南市太阳能质量服务追踪公示”制度，加强太阳能热水工程的运维管理。

2.3.3 严抓产品质量

太阳能热利用行业技术门槛低，同质化严重，质量水平参差不齐，保证高层建筑太阳能热水系统产品品质、工程质量是济南市“百米强装政策”执行的重中之重。为遏制低价中标，确保工程质量，济南市最初实行“入围”制度，随后又进一步出台了《济南市高层建筑太阳能热水系统应用技术要点》，明确产品性能和关键技术要求，此外尝试建立太阳能企业诚信体系，淘汰居民投诉多、产品质量和工程质量差的企业。

2.3.4 完善的政策体系

济南市百米强装政策的配套体系是动态的，动态发展中不断解决高层建筑太阳能热水系统所涌现的问题。比如，为了解决分体托挂式热水系统的安全性，出台了《济南市高层建筑分体托挂式太阳能集热器安装技术补充规定》；为了解决“入围”制度废止的空白，出台了《济南市高层建筑太阳能热水系统应用技术要点》，遇到问题解决问题，是济南市“强推令”得以持续实施的基础。

3 “百米强装政策”推广经验分析

作为节能减排的重要手段，济南市“百米强装政策”的实施为太阳能热利用行业带来了新的市场机遇，有不少地区主管部门、学会及协会代表前往济南市开展专项调研工作，学习济南市的政策及经验。太阳能企业也在深入探索高层建筑太阳能热水系统解决方案，努力提高运行维护服务水平。在深入调研武汉市、南京市、银川市、中新天津生态城、福州市等地区太阳能热水系统建筑应用的基础上，结合太阳能热水系统建筑应用工程调研和太阳能企业调研结果，本文从以下六个方面对“百米强装政策”的推广实施做出分析。

3.1 地方政府缺乏出台百米强制安装政策的意愿和人力支撑

我国可再生能源利用技术发展起源于上世纪70 年代，但真正实现快速发展是自2006 年住房和城乡建设部会同财政部在全国范围内开展可再生能源建筑应用示范起。在国家政策的鼓励下，各地区纷纷发布有关太阳能热水推广应用的实施意见。在利好政策的推动下，加上可再生能源建筑应用专项资金的支持，太阳能热水系统在建筑中被广泛应用，截至2017 年底，全国累计太阳能光热应用建筑面积近47 亿m²，太阳能热水系统建筑应用可实现年常规能源替代量约2400 万吨标准煤。太阳能生活热水系统是目前技术最为成熟的可再生能源形式，已成为可再生能源建筑应用领域最为公众熟知的应用形式。但在调研中发现，部分在岗人员对太阳能热水系统建筑应用缺乏了解，可再生能源建筑应用已不再是地方建筑节能领域的重点工作。在简政放权的大背景下，相关政策的出台需要上位法或国家层面的相关规定及制度作为依据，在这种情况下，地方主管部门更多地投入到现有太阳能热水系统建筑应用政策的执行上，进一步出台太阳能热水系统建筑应用“百米强装政策”的意愿和人力支撑不足。

3.2 缺乏有效的强制手段

2017 年10 月，国务院第687 号令《国务院关于修改部分行政法规的决定》修改了《建设工程质量管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》中针对有关施工图审查的部分，取消了原条款中“施工图未经审查合格的，不得使用”，施工图审查不再是建设程序中的强制内容。同时，随着施工图审查中建筑节能设计专篇备案制度的取消，导致原本依赖施工图审查来确保安装太阳能热水系统的行政手段无法执行。因此，缺乏有效的强制手段确保符合条件的项目安装太阳能热水系统，这已成为太阳能热水系统建筑应用相关政策执行的难点之一。

3.3 百米强装的安全隐忧

如何确保高层建筑安装太阳能热水系统的安全性是“百米强装政策”执行中最大的挑战。为此，基于丰富的工程实践经验，济南市出台了《济南市高层建筑分体托挂式太阳能集热器安装技术补充规定》等一系列技术保障措施。但在本地有限的工程实践经验下，在技术能力和制度设计无法确保百分之百安全的情况下，多数地方主管部门对出台太阳能热水系统建筑应用“百米强装政策”非常谨慎。此外，现在城镇住宅项目的高层建筑越来越多，容积率越来越大，低楼层遮挡严重，日照资源难以保证，影响了太阳能热水系统建筑应用效果，一定程度上限制了太阳能热水系统高层建筑中的推广进程。

3.4 房地产企业缺乏安装热情

生活热水是老百姓居家生活的必然需求，但依赖太阳能来提供生活热水却不是必须的，或者说实现同样的热水需求，用电（燃气）热水器比用太阳能热水器的初投资小得多，投资是房地产企业，运营节省的钱归业主个人所有。房地产企业以市场利益为先，所以对配置太阳能热水系统热情不高。事实上，不少房地产企业认为安装太阳能热水系统影响建筑美观，不宜执行。加之，在供不应求的房地产市场环境下，配备太阳能热水系统难以成为房屋的销售亮点，为压缩建造成本，房地产开发商存在抵制情绪。

3.5 运行维护不足

如何做好太阳能热水系统的运行维护始终是困扰行业发展的问题之一，尽管有部分地区明确了责任主体，但大部分工程项目在交付使用后，物业部门因物业费未包含太阳能热水系统的相关费用避之不及，开发商因房屋已交付不愿负责太阳能热水系统的维修，直接让业主和太阳能企业沟通联系，无形之间，太阳能企业成为了太阳能热水系统的维修责任主体。但因部分太阳能企业缺乏责任心，且无明文规定太阳能热水系统的维修责任主体，致使部分项目维修不到位，运行效果差强人意。除济南市外，目前绝大部分地区仅依靠太阳能产品和技术备案制度对所用产品进行要求，门槛较低，缺乏对太阳能热水产品质量控制的明确指标要求，对产品质量的管理略显薄弱，工程应用中，集热器、水箱及水管故障等问题时有发生，工程运行效果难以让居民满意。

3.6 来自空气源热泵热水等行业的市场竞争

空气源热泵热水具有太阳能热水器节能、环保、安全的优点，又解决了太阳能热水器依靠阳光采热和安装不便的问题，与其他类型热水器相比，彻底消除燃气热水器中毒和爆炸的隐患，更无废气、废渣排放问题，日益被用户所熟知和接受。譬如，在福州市，据近年来的项目实施情况来看，单一的空气源热泵系统（不带太阳能热水设备）由于热源稳定，权责明晰，维护少，已经逐步被越来越多的项目所接受。不止是在福建、广东等南方，在北方地区，学校等公共建筑使用空气源热泵热水也比较多见。不仅如此，与单一的太阳能热水相比，多能互补技术的发展为生活热水供给提供了更多的选择，适用范围更广，应用效果更好。

纵然济南市“百米强装政策”给予了太阳能热水系统建筑应用新的生机，执行效果也得到了广泛的认可，但根据上述分析，本文认为“百米强装政策”在各地推广的难度较大。

4 小结

综上所述，太阳能热水系统建筑应用政策的出台推动了太阳能热水由农村走向城市，尤其是在太阳能热水系统建筑应用发展初期，为太阳能热水进入工程市场，走进城市提供了重要引导，且在政策的持续拉动下，太阳能热水系统建筑应用市场日渐成熟，为建筑领域的节能减排事业作出了一定贡献。太阳能热水系统建筑应用已发展为建筑节能领域的常规技术工程，成为推动建筑节能减排的重要手段。但基于地方主管部门工作重点的转移，缺乏有效的强制手段，百米强装的安全隐忧，运行维护不足，来自于空气源热泵热水行业的市场竞争等因素，本文认为地方主管部门进一步出台太阳能热水系统建筑百米强装政策的难度较大。

各级政府、房地产商、太阳能企业等应共同提高建筑领域太阳能热水相关产品的品质，规范太阳能热水系统设计、施工、验收及运行维护，确保太阳能热水系统建筑应用的工程质量，推动太阳能热水系统建筑应用由高速发展转向高质量发展。

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