天津市海绵城市规划顶层设计与建设实践

1 引言

海绵城市是一种全新的城市发展理念和方式，其建设是为了系统解决城市发展过程中的涉水问题。通过建设海绵城市，能够保护和恢复城市自然生态本底，实现修复城市水生态、改善城市水环境、保障城市水安全、提升城市水资源承载能力、复兴城市水文化等多重目的[1-2]。

2016 年4 月，天津市入选第二批中央财政支持国家海绵城市建设试点城市。两年来，天津市以规划为引领、以试点为契机、以制度为保障、以标准为支撑，海绵城市建设全面展开并初见成效，工作中的一些探索和经验可为其他大中城市提供参考[3]。

2 天津海绵城市建设基本条件

天津位于华北平原东北部，市域总面积约11917 平方千米，地势相对平坦，平原面积占比94% 以上。天津是海河水系的入海口，河湖、坑塘、湿地等自然水体丰富，各类水面面积占国土总面积的10.7%。在海绵城市建设的基本条件方面，存在以下特点和难点。

2.1 城市水系统存在的主要问题

（1）部分地区存在内涝问题。天津河口闸坝众多，水系调度复杂。海潮顶托严重、海河行洪能力有限，对二级河道的排水造成限制，加上排水系统不完善、河道出口泵站能力不足、雨水管网标准较低、地势低洼等因素，部分地区内涝积水严重。

（2）水环境质量普遍较差。由于河湖水系未能实现有效连通，自净能力较差，以及初期雨水面源污染、合流制管网溢流等原因，水环境质量普遍较差。主要河道水质劣于Ⅴ类标准的达77.8%，重要江河湖泊水功能区水质达标率仅21%[4]。

（3）城市资源性缺水严重。天津是全国人均水资源量、用水量最低的省（市），人均水资源量111 立方米，仅为全国平均水平的5%，人均用水量165 立方米，仅为全国平均水平的36%，高度依赖引滦、引江、应急引黄等外调水[5]。生态用水紧缺，造成天然湿地萎缩、河道水体环境恶化。

2.2 本底条件与建设难点

（1）土壤渗透性较差。天津滨海平原地区浅层土壤结构以黏土、粉质黏土、粉土为主，渗透系数较低。特别是建成区内土壤压实严重，以弱透水、微透水和不透水为主。

（2）浅层地下水位高。天津市平原区浅层地下水埋深一般在1.5 ～ 10 米，高地下水位带来土层蓄水总量小、排涝难度大等不利因素，对部分海绵设施的应用也有一定限制。

（3）土壤盐渍化程度高。全市盐渍土壤面积占总土地面积的比例接近40%，其中轻度盐化土壤面积占65.9%，中度盐化占24.1%，不利于植物的生长和雨水资源的回收利用。另外，全市咸水区区域约占总土地面积的60%，土壤次生盐碱化的风险较高。

以上海绵城市建设特点实际上也是北方滨海地区大中城市普遍存在的自然特征和不利因素，因此在天津因地制宜地开展海绵城市建设，其经验能够有效应用于类似地区。

3 海绵城市建设规划顶层设计

海绵城市作为一项系统工程，需要顶层设计，先规划后建设，充分发挥规划的控制和引领作用。首先，要编制海绵城市建设专项规划，提出海绵城市建设的总体思路，明确建设目标和具体指标，划定管控单元和落实管控要求。专项规划的成果应纳入城市总体规划、控制性详细规划、专项规划等现行城市规划体系中，为城市规划建设管理提供管控依据和支撑。另外，还需要编制各区域的系统化实施方案，明确近期建设要求和项目。

3.1 海绵城市专项规划

海绵城市专项规划是建设海绵城市的重要依据，是海绵城市规划顶层设计的重要组成部分。2016 年4 月，《天津市海绵城市建设专项规划（2016——2030 年）》（以下简称《专项规划》）编制完成并由市政府批复。在《专项规划》的指导下，全市除城六区外的10 个行政区也编制了各区海绵城市建设专项规划。

《专项规划》提出了建设“河畅岸绿、人水和谐、生态宜居、滨海特色的海绵天津”的总体目标，2020年建成区20% 以上的面积、2030 年建成区80% 以上的面积达到海绵城市建设要求[5]。建立了由水生态、水安全、水环境、水资源以及制度建设和示范效应6 大类共22 项分类建设控制指标构成的指标体系，到规划期末全市年径流总量控制率达到75% 以上，城市面源污染控制率（以SS 计）达到65% 以上，地表水体水质达标率达到100%，雨水资源利用率达到6% 以上。

《专项规划》在中心城市范围内，构建了支撑海绵城市建设的水生态、水环境、水安全、水资源、水文化工程体系。面向规划管理，以控规单元为基础、以排水分区为依托、以雨水综合控制为导向将规划重点区划分为28 个管控单元，确定了各单元分区内的年径流总量控制率、年SS 总量去除率、雨水资源利用率、水生态岸线改造率等关键控制指标，对需要建设的工程设施进行了落实。同时，《专项规划》还提出了规划管控与衔接要求、监测与评估考核体系和实施保障措施等（图1）。

图1 规划重点区内管控分区划分

3.2 城市总体规划和控制性详细规划

天津市海绵城市建设目标和措施纳入了正在编制的《天津市城市总体规划（2016——2035 年）》，提出统筹推进海绵城市示范区建设，年径流总量控制率不低于75%。同时，要求各区在编制城市总体规划中，要落实全市总体规划要求，遵循海绵城市低影响开发理念。

在本市正在开展的中心城区控制性详细规划深化工作中，将海绵城市建设要求纳入了控规管理通则，明确“所有建设项目须符合海绵城市相关要求，达到国家相关规定规范和《天津市海绵城市建设技术导则》的规定”。同时，在控规中提到地块年径流总量控制率等相关控制指标的要求也正在研究中。

3.3 专项规划衔接

为全面落实海绵城市建设要求，除了编制海绵城市建设专项规划并纳入城市总规、控规外，还应与各类城市涉水和建设专项规划在规划目标、管控空间、建设要求等方面做好协调衔接。在天津市已经编制和正在编制的《中心城区开放空间系统城市设计》《道路交通竖向规划》《排水专项规划》《城市绿地系统规划》等相关专项规划中，都已纳入了海绵城市建设要求。

3.4 系统化实施方案

为与国家提出的“2020 年建成区20% 以上的面积达到海绵城市建设要求”目标衔接，明确近期海绵城市建设任务和效果、统筹重点建设项目，在天津市16 个行政区、重点开发区及解放南路、中新生态城两个国家试点区内，均开展了海绵城市建设近期系统化实施方案的编制工作，并由区政府批复实施。

系统化实施方案以现状数据和模型分析为支撑，采用问题与目标“双导向”的技术路线，合理划定汇水分区，按照“源头减排、过程控制、系统治理、综合施策”的思路，从水生态、水环境、水安全、水资源方面确定分区控制指标和实施方案，确定海绵城市各类相关建设工程的规模和布局。系统化实施方案是近期落实天津市城市总规和海绵专项规划要求、实现20% 区域达标的重要基础性技术文件。

4 天津海绵城市建设实践与进展

自2016 年4 月以来，天津市以国家海绵城市试点建设为契机，以规划顶层设计为指导和依据，不断完善规划建设管控制度、持续推进试点区建设，在全市范围内全面开展海绵城市建设和生态环境修复，探索可复制可推广的建设模式，取得了初步成效[3]。

4.1 规划建设管控制度

为全面推动海绵城市建设，天津市住房和建设委员会出台了《关于加强海绵城市建设管理的通知》，明确全市范围内的房屋建筑、市政基础设施建设项目，在立项、招投标、图审、竣工验收等环节落实海绵城市建设要求、建立规范的海绵建设项目管理流程。

在土地出让阶段，在出让公告中依据规划部门出具的《规划条件通知书》，对海绵城市建设要求进行了具体规定，该规划条件也作为签订土地出让合同、办理“两证”的必要内容。在规划建设管理阶段，已经将海绵城市建设要求纳入“两证一书”。在施工图审查阶段，各施工图审查部门依据《天津市海绵城市建设项目施工图设计审查要点》等文件和相关标准规范，将下凹绿地率、透水铺装率、每千平方米硬化面积调蓄容积三个指标作为审查控制要点。同时，试点区内已经开展了建设项目海绵设施完工自评估报告、工程质量评价、规划验收等相关工作，全市层面的竣工验收备案办法也即将出台。2017 年7 月以来，全市已有1000 多个建设项目纳入了规划建设管控机制流程。

天津市还出台了《海绵城市建设工作绩效考核办法》，将海绵城市建设纳入了各市级部门、区政府的绩效考核。同时，将海绵城市与河长制、黑臭水体治理、排水防涝工作有机结合，在《天津市全面推行河长制主要任务分解表》中融入了海绵城市建设的主要内容和考核指标。

4.2 标准规范和科技支撑

为科学指导海绵城市建设，天津市出台了《天津市海绵城市建设技术导则》《天津市海绵城市设施标准设计图集》《天津市海绵城市建设项目施工图设计专篇》《天津市雨水径流量计算标准》《天津市海绵城市园林设施管理工作导则》《天津市海绵城市排水设施养护管理及考核标准》等标准规范和部门规程。

天津市还组建了海绵城市建设技术指导专家委员会，为海绵城市建设在全市范围内推广提供技术指导。同时，组织实施了“十三五”国家水专项课题“海绵城市建设运行关键技术研究与海河干流水环境改善综合示范”项目，专题研究天津市开展海绵城市建设的关键性技术问题。

4.3 试点区建设进展

天津建设国家海绵城市试点共有两个片区，包括解放南路片区16.7 平方千米、中新生态城片区22.8 平方千米。目前两个试点片区内共有海绵重点建设项目143个，总投资76 亿元。截至2018 年12 月，已竣工项目67 个，试点区内的海绵城市PPP 项目、信息管理平台也正在建设中。第二新华中学、甘露溪公园等海绵城市示范项目已经建成，运行效果良好，起到了重要的展示和宣传作用（图2）。

图2 天津市第二新华中学海绵城市建设实景图

5 结语

大力推进自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵城市”建设，是当前我国城市建设模式创新的客观要求，也是加快生态文明建设、推进绿色发展、改善民生、提高生态环境质量的重要举措。在海绵城市建设中，要特别重视顶层设计、规划引导，高效推进试点区海绵城市建设、探索可复制可推广的建设模式，完善规划建设管控制度和标准规范体系，才能更好地全面推广并取得理想效果。

参考文献

[1] 章林伟, 牛璋彬, 张全等. 浅析海绵城市建设的顶层设计[J]. 给水排水,2017,53(09):1-5.

[2] 马洪涛, 周丹, 康彩霞等. 海绵城市专项规划编制思路与珠海实践[J]. 规划师,2016,32(05):29-34.

[3] 吴冬粤, 王祥雨, 刘玉娜等. 天津市海绵城市建设的实践与探索[J]. 建设科技,2017,16(21):38-40.

[4] 天津市水务发展“十三五”规划[EB/OL]. (2016-10-08).

[5] 吕红亮, 于德淼, 熊林. 海绵城市专项规划编制技术思路与要点探讨——以天津市海绵城市建设专项规划为例[J]. 建设科技,2016(15):20-23.

* 基金项目： 国家水体污染控制与治理科技重大专项（2017ZX07106-001）