关于海绵城市建设理念的浅见

1 引言

2013 年，习近平总书记提出海绵城市理念，住房和城乡建设部制定颁布《海绵城市建设技术指南》，各地积极落实，结合实际探索海绵城市建设。特别是30个国家级海绵城市建设试点城市，在体制机制、技术路线、标准规范、建章立制方面开展了大量探索。虽然也走过一些弯路，但成效显著而丰富。试点区域生态环境明显改善，防灾减灾能力明显提升，优质生态产品供给明显增加，居民百姓满意度很高。在实践中，全社会对海绵城市的理解不断深入。海绵城市的内涵和边界越来越清晰，海绵城市的理念得到广泛认同，日益深入人心。

然而，海绵城市属于新生事物，许多人也存在望文生义现象，将“海绵”片面理解为吸水、渗水，导致在实施中机械地套用“渗、滞、蓄”等措施，将雨水管理等同于下渗，进而形成“丰水多雨地区不宜建海绵”等错误认识。认识偏差还造成技术路线的僵化，如：将海绵城市等同于低影响开发（LID），忽视了系统性和整体性，缺乏绿灰结合的整体规划，将工程项目建设重点全部放在LID 设施，过分强调绿色基础设施作用，从一个极端走向另一个极端；机械理解年径流总量控制率指标，将满足指标当作唯一目的。由此带来大量的调蓄池、蓄水模块建设，以及将传统绿地大面积改造为下凹式绿地，没能解决实际问题；将海绵城市建设理解为建工程、上设施，遍地开花、大拆大建。这不仅没有发挥投资应有效益，还造成“海绵城市建设就是烧钱”等错误影响。

如何理解海绵城市是“理念”而非“工程”？笔者试作浅要分析。

2 海绵城市的内涵和外延

海绵城市理念的提出，既借鉴了国外发达国家低影响开发（LID）、最佳管理实践（BMPs）、水敏感城市设计（WSUD）、可持续排水系统（SUDs）等理念，又彰显了中国文化的传承与智慧，体现了中国传统哲学中“天人合一”的思想。如，中国古代的梯田开发，其实就是利用地形构建的让水自然积存、循序利用的灌溉体系，最早可见于西周时期，“穿山灌溉、民赖其利”“三万人开径水上源，凿山起垄，通渠引渎以溉冈卤之田”[1]。

2.1 海绵城市概念

《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发〔2015〕75 号）开宗明义：“海绵城市是指通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式”。理解海绵城市的概念，要从水的特点出发。水是流动的要素，城市基础设施或多或少都受水的影响，既相互依赖又彼此约束。建筑小区是供水的终端用户和产生污水的源头，也是相当一部分雨水的产流汇流的源头；道路是供排水管网的载体和骨架，部分道路本身也是雨洪行泄通道；公园绿地是城市重要的生态要素，既需要水的滋养，也具有重要的净水、渗水、滞水功能；河湖水系既是水源，也是水的出路。水不可压缩，要么蓄、要么排。蓄在道路、建筑小区就容易成为灾害；蓄在水体、绿地可能就是资源。因此，海绵城市调节对象虽然是雨水，却能由此改变城市开发、建设、管理的理念和行为，可以衍生出丰富的内涵和外延。

2.2 海绵城市的内涵

海绵城市是要恢复城市的海绵体效应，维系城市开发建设区域的水体渗透、滞蓄、蒸发（蒸腾）、径流等水文特征[2]，保护和恢复降雨径流的自然积存、自然渗透、自然净化规律。海绵城市的内涵是以实现雨水产汇流、转输、处理及利用全过程管理和调控为核心，统筹城市建筑、道路、绿地、排水、水系等建设行为，使水的自然循环和社会循环有机融为一体，实现城、人、水的协调共生。“山水林田湖草”是一个生命共同体，各类要素缺一不可，都是水在自然界循环的载体，必须和谐共生；海绵城市建设要实现对雨水削峰错峰、蓄排平衡，减少暴雨致灾、消除易涝积水点；海绵城市通过雨水径流水质、水量管控，实现面源污染削减、降低合流制管网溢流频次[3]；海绵城市有利于修复和增加公园绿地、生态岸线等蓝绿空间，实现“蓝绿交织、水城共融”。

2.3 海绵城市的外延

海绵城市的外延，是因其调节对象——水的流动性、不可压缩性等特点所决定的，只能顺势而为、疏堵结合。对水的调节就意味着对城市规划建设方式的调节，对灰色基础设施和绿色基础设施关系的重建。海绵城市可以理解为城市建设发展方式的转变，是理念和认识的变革，是行为方式的变革。由此，海绵城市的外延是，要求用统筹和系统的方法解决城市建设发展的问题，将生态文明理念、绿色发展要求落实到城市开发建设的方式上。坚持尊重自然、顺应自然、保护自然的规律，转变发展方式、转变建设理念、转变技术标准，把城市建成人与自然和谐共生的生命共同体。实现路径是，将海绵城市理念与城市规划建设管控机制相融合，统筹城市给排水、园林绿地、道路等设施建设，提高城市基础设施的系统性，实现新型可持续的城镇化发展。可以看出，海绵城市是城市建设发展的理念，没有“海绵工程”，只有落实海绵城市理念的工程。建筑小区、道路广场、公园绿地、河湖水系、给排水系统，专业上仍彼此独立，但必须作为一个有机整体进行统筹，在布局上予以协调，竖向上予以衔接，规划中相互反馈，建设中相互融合，管理上整体考虑。

3 海绵城市理念的积极意义

从海绵城市的内涵和外延出发，海绵城市建设对城市生态文明建设、绿色发展转型、供给侧机构性改革都有重要意义和积极推动作用。

3.1 海绵城市与生态文明建设、绿色发展

和许多发达国家的发展历程相似，我国的城市发展的模式和理念也在不断变化，并且用几十年的时间走完了国外发达国家几百年的路。同时，也带来了问题的迅速积累，需要用更科学的智慧加以解决。建国初期，为了尽快建立我国自己的工业体系，城市建设基本是为工业建设服务的，已有的城市新建了大量工厂，形成了独特的厂区文化、“大院”文化，还有一些由矿产、森林开发发展起来的新兴城市，形成了“企业办社会”的建设模式。随着改革开放、经济腾飞，人们在满足了物质生活需要之后，对环境保护日益重视，大批工业企业以工业园区的形式迁离了城市中心，还给城市以居住与生活为主的功能。城市发展开始由工业化向信息化、绿色化、智能化发展。城市生态文明建设要求在城市中重现“绿水青山”。海绵城市建设就是通过对自然山水格局的管控，天然河湖湿地的保护，自然生态空间的保留，在城市中实现人与自然和谐共生，助力城市生态文明建设和绿色发展。

3.2 海绵城市与推动城市发展方式转型

海绵城市建设的核心指标是年径流总量控制率。这个指标从一个方面反映了水在自然循环过程中蒸发、下渗与径流的关系。径流总量控制率又可以从峰值和体积角度来描述，其核心都是尽可能恢复和模拟自然的水文特征。在城市建设中，需要通过工程与非工程措施结合来实现。对于新区开发，就要先梳山理水，分析清楚自然生态本底的特征以后再进行规划建设；建设过程中要保留充足的生态空间，保护天然的河湖、水系、坑塘、洼地等生态敏感区域，不能随意侵占、破坏。这对于过去屡见不鲜的填湖造地、削山造城等先“开发后保护、先破坏后治理”而言是发展方式和理念的转变。老旧城区改造，落实海绵城市理念，要求以问题导向为出发，用系统和统筹的方法整体谋划、同步实施，防止“按下葫芦起了瓢”。通过“海绵+N”，多用“化整为零”“事半功倍”的方法，系统解决小区积水内涝、排水系统能力提升问题，同步解决基础设施改造，停车位增建，居民小区环境整治，水电气热“最后一公里”改造，休憩和公共空间建设，管网混错接改造等问题，从而改变“头疼医头、脚疼医脚”的方式，力求一次改造、全面提升。

3.3 海绵城市与推进供给侧结构性改革

供给侧结构性改革要求从提高供给质量出发，提升产业链水平，注重利用技术创新和规模效应形成新的竞争优势。当前，我国正处于全面建成小康社会的关键时期，人民群众对美好生活的期盼，对生态环境、对城市品质都有了更高的需求。而城市的基础设施和公共服务水平还存在着一些短板，如城市内涝现象、水体黑臭问题，已经是城市居民反映强烈的民生问题，也是人民最关心、最直接、最现实的利益问题。海绵城市建设的直接效果就是通过对城市水文规律的恢复与重建，量质结合解决这些问题。在技术路径上，改变过去从末端入手、大引大排、大拆大建等过度依赖工程措施的方法，形成源头减排、过程控制、系统治理的思维方式。城市的规划、建设、施工、管理方法都要进行精细化、系统化的改变，使得生产方式发生了变化；传统的规划、设计、材料、产品都需要随着新理念的实施而相应发生调整，规划设计施工彼此割裂，建设运行相互脱节的现象将会得到扭转。最终的结果就是，产业升级换代，复合型人才不断涌现，交叉学科快速发展，公共服务和生态产品供给显著增加，从而促进了供给侧结构性改革。

3.4 海绵城市与城市基础建设的系统性

城市是经济、社会活动的主要载体，物质、人员、信息、要素都处于流动状态。检验一个城市基础设施的承载力和适应力，不在于静态时的能力水平，关键要看它是否能够适应流动的要素变化，乃至应对瞬间冲击的能力。城市水系统就是典型的例证：一场暴雨就能检验城市整体的排水防涝体系的能力，反映城市空间布局协调程度，基础设施建设水平，应急管理组织能力；从水体黑臭现象就能窥见城市污染治理体系的运转情况，反映城市发展，产业结构情况。海绵城市建设体现在城市规划、建设、管理全过程中，摒弃了过去“就水论水”的建设思路，而是要求建筑小区、道路广场、园林绿地、给排水、河湖水系等进行协同，都要为治水分担贡献，用系统和统筹的方法解决实现多个目标，反之亦然，即要将城市各类基础设施变成“人人为我、我为人人”的有机整体。因此，城市规划就要考虑水系统的空间布局，城市建设就要考虑建筑、道路、绿地、河湖、管网的统筹，城市管理就要考虑城市发展的转变和生活方式的变化，不断精细化、智能化，切实保障设施有效运行。

4 海绵城市理念的落地

海绵城市理念落地要求用系统思维谋划，用生态优先措施推进，恢复或保护城市生态本底。海绵城市专项规划要和现行法定规划体系有机融合[4]，城市规划要从注重土地开发利用，空间布局安排，强度控制向先分析生态本底，后造地营城转变；在城市建设过程中，各个部门、各个专业都应该落实海绵城市理念[5]，给排水行业要从过去以排为主、末端治理的思路，向源头减排、过程控制、系统治理转变。由过去过度依赖管网、泵站、污水处理厂等灰色工程设施，向绿灰结合、集散结合转变；城市园林绿地，要有适当的比例重点关注水生态水环境功能，成为城市海绵体，承担一部分水系统功能；城市建筑道路广场等硬化比例高的区域，雨水要从过去的一排了之、直接进入市政管网，转变为先充分渗、滞、蓄、净、用后溢流排放的方式转变；水利工程建设要在保证安全下，更多留给河道湖泊岸线生态空间，保障蓄滞洪区不被侵占，由工程水利向生态水利转变。

海绵城市建设，对政府治理体系和治理能力也提出了更高的要求。在治理体系上，要逐步改变专业分割、层级分割的方式，建立统筹协调的体制机制，形成“厂、网、河（湖）一体化、专业化”的管理体制，要求城市政府在机构、人员、经费等方面予以充分保障；在治理能力上，由过去的政府管项目、管过程，逐步向政府管效果、管目标转变，从“政府花钱买工程”变“政府花钱买效果”，让专业的人做专业的事，这就要求政府管理能够熟悉和运用合同管理、绩效考核、按效付费，提高财政资金使用效率。

海绵城市建设理念落地，需要具体实施的载体。城市黑臭水体治理、城市排水防涝设施建设、城市供水设施改造与建设、老旧小区更新改造、园林绿地与景观建设等，都可以灵活运用海绵城市理念，成为海绵城市建设的载体，拓展到整个城市水系统。此外，还要坚持共建共治共享的理念方法，海绵城市建设谋划时要问计于民、听取群众意见，解决好群众身边小事，实施时要鼓励群众监督、共同参与，完成后要以人民群众是否满意为标准，让群众由“要我改”变为“我要改”，充分调动居民积极性、创造性，树立保护和爱护海绵生态产品的观念，逐步将海绵城市建设作为全社会的自觉行为。

5 展望

海绵城市理念是城市建设落实落实生态文明、绿色发展的体现，治理黑臭水体和提升排水防涝能力是落实海绵城市建设要求的工作载体和抓手。消除城市内涝，消灭水体黑臭现象，提升城市人居环境质量是海绵城市建设的成效。让居民百姓满意是海绵城市建设的最终目的。海绵城市建设与完善城市污水管网、提高污水处理厂污染物削减效能，改善城市水环境质量，补齐城市基础设施短板相辅相成，都需要系统谋划、定量决策。这些工作的有效开展都将深刻影响城市开发建设的思路，影响城市规划参数指标，影响城市的规模和空间布局，影响城市管理的思路和模式，最终将会影响人们的生活方式和行为方式。

参考文献

[1] 张蜜, 中国古代梯田的起源与发展[J], 农业. 农村. 农民(A 版), 2015,(5):58-59

[2] 任心欣, 汤伟真, 海绵城市年径流总量控制率等指标应用初探[J]，中国给水排水,2015,31(13):105-109

[3] 王家卓, 胡应均, 张春洋等, 对我国合流制排水系统及其溢流污染控制的思考[J], 环境保护,2018,46(17):14-19

[4] 章林伟, 牛璋彬, 张全等, 浅析海绵城市建设的顶层设计[J], 给水排水, 2017, 43(9):1-5

[5] 马洪涛, 关于海绵城市系统化方案编制的思考[J], 给水排, 2018,54(4):1-7

致谢

感谢章林伟、牛璋彬、任心欣、王家卓、马洪涛、王文亮、吕永鹏等领导和专家的支持、帮助和启发。海绵城市是城市建设发展的全新实践，本文的很多观点都来自于他们的总结和凝练，在此郑重表示感谢！

作者

住房和城乡建设部城乡规划管理中心/ 住房和城乡建设部城镇水务管理办公室陈玮

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