北京市老旧小区综合改造研究

老旧小区是在长期的历史发展中逐步形成的，由于建造年代久远、建设标准不高、基础设施落后等原因，居民的居住环境差、公共设施配套不完善等情况非常普遍。如何在保留原有人文精神的基础上更好地满足居民的需求，进一步体现社会公平性及人文关怀，成为老旧小区改造过程中值得思考的问题

1 北京市老旧小区改造历程

1.1 第一阶段

2003 年开始，主要是奥运会前期。对北京市内重要大街两侧住宅楼进行平改坡改造和立面粉刷。

1.2 第二阶段

2012 年开始，北京市政府下发《北京市老旧小区综合整治工作实施意见》[1]，对1990 年以前建成的住宅楼进行节能改造、环境整治；对1980 年以前建成的经鉴定不合格的老旧房屋进行加固节能综合改造。

这个阶段最重要的变化是由专项、单一性改造升级为多方面的综合改造。截止到2015 年12 月底，全市共完成1,678 个，面积6,562 万平方米老旧小区综合整治，主要是节能改造、抗震加固及环境综合改造。

为了配合做好老旧小区改造，尊重老旧小区的历史感、时代感，改造后的立面风格与周边环境统一协调，整治后的小区居住环境达到改善房屋安全和舒适度的基本要求，北京市规委会同北京筑福建筑事务有限责任公司（于2018 年更名为北京筑福建筑科学研究院有限责任公司）等多家单位先后出版了两本图集：《北京市老旧小区综合改造工程指导性图集》( 见图1)，《北京市老旧小区综合改造工程实例汇编》（见图2）。

通过老旧小区综合整治，房屋能够达到北京市抗震设防要求，室内平均温度提升3 〜5 度，降噪防尘效果明显，小区公共服务设施得到完善，违法建设得到一定治理，宜居水平显著提升。

“十二五”期间老旧小区改造、实施过程中，不断有居民提出诸如治理违法建设、治理地下空间违规使用、治理群租，以及加装居民上下楼设施、增加停车设施、增加养老服务设施等需求，改造内容与居民的期望存在一定差距。部分小区由于缺少物业长效管理机制，导致改造后小区缺乏必要的管理维护，致使部分小区改造效果难以长期保持。

图1 《北京市老旧小区综合改造工程指导性图集》

图2 《北京市老旧小区综合改造工程实例汇编》

1.3 第三阶段

在总结“十二五”期间老旧小区综合整治工作经验基础上，结合人民代表议案办法，2017 年市政府在城六区和城市副中心选择10 个小区作为新阶段老旧小区综合整治试点，并纳入本市疏解整治促提升专项行动。改造内容采用“菜单式”，根据居民意愿确定，重点是增设电梯和补建停车位。

试点项目居民衷心拥护试点政策，表示这是党和政府为老百姓做的好事、实事，尤其是增设电梯项目受到居住在较高楼层老年人的热烈欢迎。

2018 年，北京市下发《老旧小区综合整治工作方案（2018—2020 年）》[2]，针对节能不足50% 及基础设施、基本功能不足的小区进行整治，主要实施“六制七补三规范”，整治内容采用菜单式，分为基础类和自选类。基础类是必须改造整治的内容，自选类在已实施基础类改造整治的前提下，根据居民意愿确定，并且强调，将治理违法建设、建立物业管理长效机制作为小区纳入改造的前置条件。

2 老旧小区形成原因及改造中存在的问题

2.1 形成原因

老旧小区主要是过去由国有企业、单位利用自有土地或划拨土地建设的住宅小区，以及部分早期建设的商品住宅小区。它们对缓解当时职工住房紧张，改善职工和居民居住条件，促进经济发展起到了积极的作用。但是，一方面由于历史原因，导致当时普遍存在“重建设、轻管理”的现象，很多小区缺乏长效的专业化物业管理，小区居民没有建立起“有偿购买服务”的意识，小区的管理、维护处于一种较低水平。另一方面，原产权单位缺乏主体责任意识。随着单位改制、破产、重组，实施住房制度改革及房屋的再上市交易等，这些小区呈现产权多元化，房屋所有人已不再是原产权单位职工，导致原产权单位对小区管理进一步弱化。因部分产权责任不清晰、小区管理单位缺乏专业技术能力或缺乏资金投入，甚至出现开发主体或产权单位对小区弃管的现象，使得部分小区内原本就处于低标准的设施设备缺乏有效的维护和及时更换，成为失修失养状态，严重影响到了小区的整体环境和居民的日常生活。

2.2 改造中存在的困难和问题

根据“十二五”期间老旧小区综合整治及2017 年、2018 年试点项目工作经验，老旧小区综合整治主要面临着以下主要问题：

一是资金需求量大。根据初步统计测算，北京市现有老旧小区约2,531 个，建筑面积8,680 万平方米，改造资金需求达1,892 亿元，平均每个小区需7,475 万元。

二是产权单位落实主体责任难。老旧小区很多都是早期国有企、事业单位为缓解当时职工住房紧张，改善职工和居民居住条件而建设的居住小区。根据现有政策，这些小区的公共区域、公共设施的产权和责任主体仍然为原产权单位。然而，由于住房制度改革和企业经营等原因，原产权单位无力或不愿意为这些老旧小区承担相关管理责任和维修、改造费用，如按政策应当由其负担的小区公共区域相关专业管线改造资金。这其中既包括市属企业，也包括驻京中央单位（央企在京单位、部属在京企事业单位等）；既有混合产权建筑，又有独立产权建筑。因此，一方面“十二五”时期的老旧小区综合整治，基本都是政府投入，使得全社会存在老旧小区综合整治的主体责任就是政府的倾向；另一方面，由于业主出资低或不出资，导致有限的资金只能有重点地开展整治。

三是居民达成共识难。不同于新建建筑，老旧小区综合整治是对既有住宅小区的改造，改造工作不可避免地对居民生活造成影响。根据“十二五”老旧小区改造和2017 年试点项目成功经验，工作能否顺利开展，一个关键问题就是在符合相关法律、法规和规范的基础上，寻求居民达成共识。但是，由于居民需求存在一定的复杂性和多样性，为使小区居民意见一致，改造工程能够开展，相关部门和基层组织需要开展大量宣传、动员工作。

四是建立小区管理长效机制难。“十二五”期间实施改造的小区中部分由于缺少长效管理机制，或管理薄弱，绝大部分住户仍旧停留在“坐、等、靠”思维模式，缺乏购买服务和保护自身生活环境的意识，导致改造整体效果难以维持。

老旧小区中的房改房，居民缴纳维修资金意愿低，缺乏对专项维修资金进行归、建、补的有效措施。由于历史原因，部分已缴资金管理不清或被产权单位挪用，增加了维修资金归、建、补的难度。

早期商品房收费较低，物业费不足以维持正常的物业服务，造成物业服务差、居民缴费意愿不强的恶性循环局面。

五是专业管线改造和移交难。由于房屋使用年限较长，老旧小区的专业管线，特别是给（排）水、供暖等管线普遍存在老化现象；原有的电力负荷远远满足不了居民现在的用电需求，这些极大影响了居民的日常生活，这也是群众特别需要解决的问题之一。为保障和提高群众的生活水平，应将专业管线改造等基础设施改造和增加电梯作为一项重要工作内容纳入老旧小区综合整治工作中。

但是由于专业管线改造费用高，特别是涉及电力线路的改移和扩容，根据现行改造资金分担政策，产权单位、专业公司配套改造资金不积极，资金难以到位，给管线改造的工作开展造成了不利影响。此外，改造涉及专业管线众多，各专业管线企业内部审批程序不同，施工组织、周期面临困难。

3 部分问题原因分析

资金需求大，一方面是因为新一轮老旧小区综合整治工程涉及范围广，改造内容多，在民意立项基础上按照“六治七补三规范”要求，力争做到应改尽改；另一方面，遵循立足北京市城市功能定位，建设国际一流和谐宜居之都，老旧小区综合整治在民意立项、科学合理的前提下，进行高标准设计、高质量施工，导致整治资金需求量较大。

产权单位不落实主体责任，一方面是因为随着住房制度改革及房屋再上市交易，导致现住户与原产权单位无隶属关系；另一方面是老旧小区作为产权单位非经营性资产，随着社会经济发展，产业结构调整，企业经济效益不佳，以及希望政府投入解决企业负担等因素影响，导致原产权单位无力或不愿落实主体责任，负担相关改造费用。

老旧小区综合整治有别于新建项目，其每一项改造内容能否顺利实施，都与居民的配合紧密相关。居民意见难以达成一致、改造方案难以统一，以及建立长效管理机制难，是老旧小区综合整治工作面临的一个突出问题。主要有以下几方面原因：

一是由于老旧小区内部分居民对改造政策和自身责任缺乏清醒的认识。一方面认为此次改造依然延续“十二五”时期，由政府大包大揽，负担几乎全部改造费用，自己可以“坐享其成”；另一方面是相当一部分人仍存在“坐、等、靠”的思想，认为有困难就找政府，政府不会不管，而不履行自身的责任和义务，导致“只要政府全负担，就欢迎；只要个人出资就反对”的情况。

二是对综合整治后的老旧小区品质提升缺乏认识。一方面，老旧小区里居住的很多都是老人，更多的是关心上下楼的便利问题，基于省钱而满足于目前相对较低的物业管理水平，而对小区物业管理的提升及支付相应的费用兴趣不大；另一方面是小区住户对北京城市定位和建设国际一流和谐宜居之都，以及城市规划相关政策缺乏认识，希望通过拆迁、就地重置增加面积等方式提升居住水平。

作者

北京筑福建筑科学研究院有限责任公司  黄欣

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