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城市更新背景下的特色小镇开发建设模式研究

伴随着改革开放后我国城镇化进程的加速，一些城市问题也逐渐显现出来。城市发展过分追求经济增长而忽视了民生改善和生态环境保护，城镇化制度建设也滞后于城镇化发展，许多城市都出现了诸如交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难等“城市病”问题，尤其是在人口聚集效应明显的特大城市，“城市病”问题更加严重。如何合理利用原有空间，实现高能耗高污染的粗放型产业向低能耗低污染的集约型产业转型，是城市转型和发展面临的又一大难题。特色小镇是浙江省经济发展新常态下的创新探索实践，有效破解了空间资源瓶颈、高端要素聚合和有效供给不足等问题，极大地改善了城乡人居环境，为原有城市空间重新注入活力 [1]。从浙江经验和实践来看，特色小镇是对城市粗放型产业空间再利用的一种方式，是助力城市转型升级、实现城市更新的重要途径。

1　引言

1978 年改革开放以后，城镇化水平提升速度明显加快。2011 年，城镇化率首次突破 50%，达到51.3%；至 2017 年底，我国城镇常住人口达到了 8.1 亿，城镇化率提高 1.3 个百分点，至 58.5%（见图１）。从城镇化的空间分布来看，百万人口以上的大城市是城镇人口聚集的核心。其中，57 座人口百万以上的城市集中了约1.66亿人口，占到城镇人口的25% ；出现了上海、北京、天津、重庆、广州、深圳等一批特大城市。东部地区的特大城市、中等城市已进入稳定发展阶段——空间战略规划已经稳定，空间增长规模已经放缓，逐步进入到存量更新、城郊提升和社会结构不断优化调整阶段。

图 1 1978-2017 年城镇化率及城镇人口

2　城市更新的特征与趋势

大中城市的创新能力逐步提升，引领区域经济结构调整和产业转型，进入到了城市再开发的过程。主要表现在发展方式、结构和空间及治理等几个方面。

2.1　城市创新能力引领经济结构调整和产业转型

产业升级已成为城市调整优化经济结构的重要抓手，经济增长从高速向中高速转变，增长方式从规模速度型粗放增长向质量效率型集约增长转变，从要素投资驱动向创新驱动转向。

2.2　“微更新”理念渐成城市发展的主要任务

城市空间量的积累和产业规模趋于饱和，城市对于“质”的诉求愈发凸显，人居环境、文化传承和旅游经济等成为城市更新的新主题，将局部、微小、单体的改造和城市全域范围的宏观思考相融合，试图创造一种“内外相生、上下联动”的模式。

2.3　引入市场力量参与城市发展建设

尊重城市的内在秩序和规律，创新资金来源与开发建设模式，注重社区培育及组织架构，一些社会力量开始参与城市治理。

城市转型升级过程中也面临着一系列亟待解决的问题，例如经济结构升级的动力不足、农业现代化进程滞后、城乡差距逐渐加大、农民工市民化等问题，在这一背景下，浙江省培育的特色小镇，作为经济发展新常态下的创新探索实践，有效破解了空间资源瓶颈、高端要素聚合和有效供给不足等问题，极大地改善了城乡人居环境，为原有城市空间重新注入活力。从浙江经验和实践来看，特色小镇是对城市粗放型产业空间再利用的一种方式，助力城市转型升级，是实现城市更新的重要途径。

3　特色小镇内涵解析

特色小镇主要有两种形态：一种是在几平方公里土地上集聚特色产业、生产生活生态空间相融合、不同于行政建制镇和产业园的创新创业平台；另一种是拥有几十平方公里以上的土地面积和一定人口经济规模、特色产业鲜明的行政建制镇。创新创业平台型的特色小镇是对城市粗放型产业空间再利用的一种方式，是实现城市经济结构转型和推动“供给侧改革”的重要手段，是经济新常态下加快区域创新发展、推动经济平稳健康发展的一种战略选择 [2]。

从各地特色小镇的实践看，特色小镇一般是基于小镇所在地资源禀赋或其他优势条件，在一定的城镇空间范围内吸引资本、企业、技术、人口等生产要素和创新要素聚集 [3]，形成能够发挥当地禀赋优势、服务于更大范围消费群体的特色产业以及依靠产业支撑的小镇。

从特色小镇的产业支撑看，特色小镇的特色产业有基于本身独特禀赋优势内生的产业，也有围绕所在地区支柱产业集群配套的产业，具有在一定空间范围内融合产业、城镇、人口、服务等多种功能的空间载体，能够吸引人口、资本、技术、企业等聚集并逐步发展壮大，非行政区建制也为创新小镇管理和运营模式提供了便利，对当地发展起到了支撑推动作用，也为周边城市提供了良好的服务和配套，是我国城镇化进程、特别是城市更新区域值得关注的途径 [4]。

4　特色小镇主要开发建设模式

从特色小镇的开发建设过程来看，通常包括：定位策划、资源获取、投融资、规划建设与商业运营五个阶段。每个阶段都会有参与主体，一般包括政府、开发商、金融机构及咨询设计、工程施工、招商运营等专业企业，负责政策咨询、技术支持、融资建设、运营与维护、财务管理等全过程运作。根据参与主体的差异，特色小镇类型主要有三种：企业主导型、政企合作型以及政府引导型。

4.1　企业主导型

企业主导型特色小镇通常是一个以平台企业为核心的创新孵化系统，平台企业利用自身积累的资源和能力，建立一个特色小镇内所有企业都可以接入使用的基础共享区块，在区块上帮助平台供方和需方实现链接。平台企业一般是行业龙头企业，例如云栖小镇的阿里云和富士康。

云栖小镇位于浙江省杭州市西湖区。小镇前身为1990 年代成立的转塘科技经济园区，区内企业多为乡镇企业。2008 年，为应对全球金融危机，西湖区成立转塘科技经济园区管委会，陆续清退了转塘工业园 30余家企业，2011 年云计算产业园挂牌，平台企业开展接管园区运营，重点发展电子信息、生物医疗等高新技术产业及相应的企业总部产业。2015 年 6 月，云栖小镇入选第一批浙江省特色小镇创建名单。

在传统产业园转型成为云栖小镇的过程中，大企业充分发挥了主导作用。阿里巴巴、富士康、英特尔、中航工业、洛可可等一批大企业通过输出核心能力，为“中小微”企业打造创新创业“服务基础设施”。脱胎于传统工业园区的云栖小镇，在产业完成转型升级的同时，必然还需对存量空间进行改造和提升。主要开展了以下四项工作：一是置换原有建筑的权属与功能；二是打开主要道路沿街开放空间；三是注入小镇文化内涵；四是提升环境景观风貌。

4.2　政企合作型

政企合作型特色小镇是指政府引导、企业主体、市场化运作的创建模式，在融资创新方面采用政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务、机制评审等模式，以推动项目落地。浙江省的青瓷小镇是“种子企业”+“政府服务”，共同推动了历史经典产业升级，成功改造了传统工业厂区，焕发新的生机。

青瓷小镇位于龙泉市上垟镇，地处浙、闽、赣三省交通要道，自古商贸繁荣，民间制瓷盛行，是龙泉青瓷最主要的生产、贸易聚集地。2015 年被列入浙江省首批 37 个特色小镇创建名单。2009 年，浙江披云股份公司购得原国营瓷厂青瓷研究所地块，投资建设披云龙泉青瓷山庄。此后，披云公司相继引入兼并了数家企业，向文化旅游产业进军，规划建成集文化创意、产业创新、青瓷体验、学术交流、休闲度假于一体的青瓷主题小镇。披云公司作为特色小镇的种子企业，在小镇发展的不同阶段，与政府互有分工，密切合作。例如：

在种子企业的创业期（2009~2010 年）：延续传统项目管理模式。政府在这一阶段提供了宽松的土地政策，即按照原有工业用地的性质出让土地，而改建为只保留少量手工生产功能、非盈利性质的文化场所。

在小镇品牌的成长期（2011~2014 年）：针对项目提供配套服务。政府迅速抓住机会，扮演项目服务者的角色，紧紧围绕文化园项目的发展需求，并逐渐打造小镇的青瓷文化旅游品牌，为企业良性发展提供平台。

在外部市场的拓展期（2015 年至今）：围绕小镇整合内外部资源。政府的角色转向为小镇提供设施配套、整合外部资源，将中国青瓷小镇的概念扩大到整个城市。

4.3　政府引导型

政府引进有投资能力和能成为创业导师的成熟孵化器企业进入小镇，将运营主导权交给企业，企业根据市场规律筛选创新团队。这样的创新产业运作模式更直接地面向市场，更有竞争力。浙江杭州的梦想小镇就是一个政府引导、企业运营、实现区域转型的典型案例 [5，6]。

“梦想小镇”位于杭州未来科技城内，距中心城区约 15 公里。前身为仓前古街，粮食仓储用地。梦想小镇抓住“大众创业、万众创新”的发展机遇，通过互联网 + 资本的奇妙组合，锁定信息产业和金融产业两大产业门类，策划“融资融智”小镇定位。

在建设实施过程中，搭建起了新旧空间融合的桥梁，为存量空间探索多样化复活方式。整体布局保留了原有仓前古街，保留乡愁要素，如自留菜地、水塘、空地及原有水系、植被等；采用“织补”的空间策略，将新老建筑在风貌和风格上协调统一，空间上流畅过渡；将粮仓改建成办公空间，加入现代建筑元素。“梦想小镇”于 2014 年 10 月开工，通过对原有区域及建筑的适量改造，不到半年就实现了互联网村、天使村和创业集市在内的先导区块投入运营，惊人的成绩迅速引起了行业内及各地政府的关注。

5　结语

综上所述，三种特色小镇建设模式中，政府与各类专业企业按照各自的角色分工，通过市场化资源配置，均在已有城市建成区内，完成了传统产业升级以及城市存量空间的更新改造。政府的引导作用体现在政府搭建发展平台，提供政策创新与支持、高效行政服务及企业交流平台等方面，而特色小镇的具体建设通常一家或多家企业联合完成投资建设运营，政府购买或用户付费获取收益，受政府的管理和监督 [7]。

当前中国仍然处于波澜壮阔的城镇化进程中，大中城市的存量空间更新需求广阔。从体量上看，特色小镇作为一种新模式参与城市更新，无论区域面积、产业规模、产出总量以及覆盖人口，都与原有新城开发存在数量级上的差别。特色小镇目前仍然处于经验积累和路径探索阶段，涉及的主要是“小规模存量”部分 [8]。但其代表了治理模式的一种转型升级方向，浙江省《指导意见》中也已经提前预留了用特色小镇模式改造原有开发区及城市存量空间的制度接口。各地政府要有效控制“特色小镇”建设的规模和数量，引进先进的特色小镇开发运营模式，特别是要杜绝“特色小镇”建设的“房地产化”，真正把“特色小镇”打造成为优势产业集聚和优质公共服务供给的平台，实现城市更新。

参考文献：

[1] 盛世豪 , 张伟明 . 特色小镇 : 一种产业空间组织形式 [J]. 浙江社会科学 ,2016,(3):36-38.

[2] 李强 . 特色小镇是浙江创新发展的战略选择 [J]. 小城镇建设 ,2016,(3):9-14.

[3] 傅超 . 特色小镇发展的国际经验比较与借鉴 [J]. 中国经贸导刊 ,2016,(31):34-35.

[4] 倪鹏飞 . 新型城镇化的基本模式、具体路径与推进对策 [J]. 江海学刊，2013（01）.

[5] 徐梦周 , 王祖强 . 创新生态系统视角下特色小镇的培育策略——基于梦想小镇的案例探索 [J]. 中共浙江省委党校学报 ,2016,(5):33-38.

[6] 王永昌 . 关于梦想小镇、特色小镇建设的若干思考[J]. 浙江经济，2015（07）.

[7] 郝震冬 .PPP 模式在新型城镇化建设中的应用 [J].合作经济与科技，2016（03）.

[8] 周鲁耀 , 周功满 . 从开发区到特色小镇 : 区域开发模式的新变化 [J]. 城市发展研究，2017（01）52-55.

作者

中国建筑设计研究院城镇规划设计研究院陈玲张玉昆

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